El sistema público de protección social: especial atención a las prestaciones no contributivas

AutorDolores Carrillo Márquez
Páginas182-194

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Es por todos conocido que nuestro sistema de protección social se estructura en diferentes sistemas nacionales de otorgamiento de prestaciones, con diferente intensidad en función del sistema de que se trate y del grupo de ciudadanos a proteger, y entre esos sistemas de protección el principal se residencia en el sistema de Seguridad Social.

Esos subsistemas de protección social constituyen un conjunto complejo que es necesario abordar para conocer la cobertura real de las situaciones de necesidad que el Estado ha decidido proteger a fin de poder racionalizar la atención que se dispensa y permitir que se cubran las verdaderas necesidades de los ciudadanos.

"La Seguridad Social se ha convertido en una función del Estado. Efectivamente, el mandato contenido en el artículo 41 de la Constitución

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Española dirigido a los poderes públicos de mantener un régimen público de Seguridad Social que garantice la asistencia y las prestaciones sociales suficientes en situaciones de necesidad supone apartarse de concepciones anteriores de la Seguridad Social en que primaba el principio contributivo y la cobertura de riesgos o contingencias. Si bien, en el sistema español actual, se mantienen características del modelo contributivo, no es menos cierto que, al tenor del mandato constitucional citado, el carácter de régimen público de la Seguridad Social su configuración como función del Estado, y la referencia a la cobertura de situaciones de necesidad -que habrán de ser precisadas en cada caso- implica que las prestaciones de la Seguridad Social (...) no se presenten ya -y aún teniendo en cuenta la pervivencia de notas contributivas- como prestaciones correspondientes y proporcionales en todo caso a las contribuciones y cotizaciones de los afiliados, y resultantes de un acuerdo contractual. El carácter público y la finalidad constitucionalmente reconocida del sistema de la Seguridad Social supone que éste se configure como un régimen legal, en tanto que las aportaciones de los afiliados, como las prestaciones a dispensar, sus niveles y condiciones, vienen determinados, no por un acuerdo de voluntades, sino por reglas que se integran en el ordenamiento jurídico y que están sujetas a las modificaciones que el legislador introduzca" (STC 65/1987).

Comenzando por el sistema público de Seguridad Social, se estructura en dos diferentes niveles o subsistemas de protección, contributivo y no contributivo o asistencial, habiéndose desarrollado en mayor medida como sistema integrado, pese a la cobertura de situaciones de necesidad individuales, el nivel contributivo que se enraíza en el originario esquema de los seguros sociales, integrado a su vez por el Régimen General y los Regímenes especiales. En este nivel contributivo la cobertura de las situaciones de necesidad es presunta, ya que de forma automática, previa contribución y cumplimiento de los requisitos objetivos que se establezcan, la contingencia elegida por el legislador obtiene protección.

Como señala el estudio de Ruesga Benito, el modelo español no puede calificarse el mismo como un "modelo puro", tanto por el peso de la inercia histórica como porque el coyunturalismo (especialmente en los instantes

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actuales de crisis sistémica) conllevan una constante adaptación del sistema, siempre inacabado y en perpetua evolución3.

El otro subsistema lo constituye la modalidad llamada tradicionalmente no contributiva, que denominamos nivel asistencial de Seguridad Social, Seguridad social asistencial de mínimos de intensidad protectora en pala-bras de Monereo Pérez4y que posee, a su vez, distintas manifestaciones:

· la que podríamos llamar la asistencia social básica de Seguridad Social (pensiones no contributivas), y

· la llamada -por el Tribunal Constitucional- la asistencia social

"interna", que supone una ayuda o complemento para aquellos casos en que el beneficiario de Seguridad Social se encuentre, pese a la prestación percibida, en situación de necesidad, esto es, los complementos por mínimos.

· Las modalidades asistenciales de la protección por desempleo: subsidios por desempleo y renta activa de inserción

La razón de que se haya denominado a las pensiones no contributivas como de asistencia social básica de Seguridad Social, radica en que el factor definitivo que debe calificar a una prestación como de asistencial es porque lo esencial, frente a la nivel contributivo o de necesidad presunta, es que se otorga protección ante reales y probadas situaciones de necesidad e inexistencia de recursos propios del sujeto para hacerles frente, y no tanto la no contributividad de las mismas.

Junto y como complemento a este sistema de "pensiones y complementos asistenciales" encontramos la asistencia social "externa" al Sistema, la que corresponde, de acuerdo con sus competencias de Asistencia social a las CCAA, y que al fin y a la postre persiguen el mismo objetivo: otorgar protección ante probadas situaciones de necesidad económica e inexistencia de recursos propios del sujeto para hacerles frente.

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Recordemos al respecto los argumentos del Tribunal Constitucional en la delimitación entre los diferentes tipos de asistencia social "interna" y "externa" al sistema de Seguridad Social: el Tribunal Constitucional viene a resolver una cuestión de inconstitucionalidad planteada frente al Decreto de la Junta de Andalucía que establecía ayudas económicas complementarias a las pensiones de jubilación e invalidez en sus modalidades no contributivas, siendo la ayuda de muy escasa cuantía (unas 9000 pesetas) y de carácter extraordinario, en cuanto limitada a un único ejercicio económico. El Estado planteó un conflicto de competencia ante el Tribunal Constitucional, por entender que se trataba de materia de Seguridad Social. La sentencia constitucional 239/02 de 11 de diciembre establece los siguientes criterios5:

- El art. 41 CE, al poner en relación el sistema de Seguridad Social con las situaciones de necesidad, supera la anterior perspectiva, donde era prioritaria la noción de riesgo o contingencia y el principio contributivo. La Seguridad Social se configura como una función del Estado para atender situaciones de necesidad que puede ir más allá de la cobertura contributiva de la que el propio sistema partía. No obstante, el art. 41 CE no es un precepto delimitador de competencias...

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