El sistema de protección social de las personas dependientes en Francia
| Autor | P. Martin y M. L. Molero Marañón |
| Páginas | 65-89 |
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Como la mayoría de los países desarrollados, Francia se enfrenta con el fenómeno del envejecimiento de su población a un verdadero desafío para el sistema francés de protección social: no solamente amenaza el sistema de pensiones, sometido a un proceso de reformas sucesivas desde el año 2003, sino que también plantea la necesidad de gestionar de manera adecuada el “riesgo de dependencia” que aumenta correlativamente al envejecimiento, sobre todo para las personas de más de 85 años.
Hoy en día, el porcentaje de personas (mayores) de 65 años en la población francesa es el 18,4% (estadísticas de 2015), una situación comparable a la de España (el 18,5%)2. Según el INSEE, el instituto francés de las estadísticas, este porcentaje debería ser el 32% en 2050 y el número de personas mayores de 85 años se multiplicará por cuatro.
El “riesgo de dependencia”, es decir las situaciones de pérdida de autonomía caracterizadas por la imposibilidad de efectuar actividades básicas de la vida cotidiana, puede medirse contabilizando el número de beneficiarios del subsidio para la autonomía (APA): son actualmente 1,24 millones de beneficiarios de la APA (500 000 en instituciones geriátricas / 700 000 en casa) y las predicciones del INSEE indican que serán 2 millones en 2040.
Sin embargo, el fenómeno es realmente más amplio si se tiene en cuenta que en la actualidad unos 3 millones de personas mayores reciben cuidado informal en Francia; por tanto, las estadísticas no reflejan la magnitud del reto que suscita la atención y cuidado de las personas dependientes para el sistema francés.
La protección social de la dependencia es políticamente un tema de interés nacional. Sin embargo, en la medida en que la gestión del sistema ha sido transferida a las provincias
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(Département) por efecto de las leyes de descentralización, resulta también un asunto de interés local; en definitiva, un elemento del local welfare3.
A nivel nacional, se puede decir que la relevancia del interés por la dependencia y por la necesidad de reformar el sistema vigente ha sido variable, mostrando un carácter muy coyuntural. En épocas pasadas, ha habido periodos clave en los que se ha producido un gran debate nacional; en concreto, a finales de la presidencia Sarkozy, se planteó de modo especialmente acusado la problemática acerca de la sostenibilidad financiera del sistema sanitario francés, así como de la capacidad de desarrollar un sistema eficiente de protección social de la dependencia, ante el aumento previsible del número de personas con pérdida de autonomía4. Sin embargo, el mandato de Sarkozy finalizó sin que se aprobara la reforma anunciada. Con posterioridad, el debate se reinició durante la primera parte del mandato de Hollande, aprobándose, finalmente, tras un largo proceso la Ley n° 2015-1776 del 28 de diciembre de 2015 sobre Adaptación de la Sociedad al Envejecimiento que entra en vigor el 1 de enero de 2016. Dicha Ley tiene la ambición de promover la movilización colectiva de la sociedad frente al reto del envejecimiento en su doble dimensión: mejorar la calidad de vida de las personas mayores y otorgar una mayor protección a las personas más vulnerables (“una nueva mirada hacia el envejecimiento”). No obstante, llama la atención cómo el tema de la protección de la dependencia ha estado casi ausente de la campaña presidencial de 2017.
A nivel local, la dependencia de las personas mayores provoca un doble reto. En primera instancia, un reto financiero en la medida en que los Départements (provincias), por efecto de las leyes de descentralización5, tienen que gestionar y financiar varios subsidios sociales como la Renta Activa de Inserción, y la prestación para la autonomía y la atención a las personas dependientes -la APA (Allocation Personnalisée d’Autonomie)-, subsidios que están gravando de forma creciente los presupuestos de las entidades públicas locales por su aumento exponencial. En segundo lugar, un reto de modernización de los servicios sociales que exige una evolución del marco jurídico, al tener que adaptarse a toda una serie de nuevas exigencias, como la prevención de la dependencia, el desarro- llo de los servicios de cuidado a domicilio, una aproximación multidimensional de la pérdida de autonomía, la igualdad de acceso a los servicios, incluso a nivel territorial, etc.
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El sistema francés de protección social es un sistema de tipo bismarckiano basado en el reconocimiento de riesgos sociales (enfermedades, incapacidades, invalidez, vejez, paro,…) gestionados en el marco de seguros sociales nacionales, que forman todos ellos el sistema de la seguridad social6. Las prestaciones y los servicios de asistencia social -por supuesto no contributivos/as- desempeñan un papel jurídicamente subsidiario (lo que no significa que desempeñan un papel marginal). Por consiguiente, en Francia la vía normal o el “camino real” para abordar un problema social como el de la protección de la dependencia es o sería, reconocerlo como un riesgo social, atendido por medio de un seguro social propio, como en Alemania, en Austria, en Luxemburgo o en Japón. Sin embargo, en Francia el debate sobre la tutela de la dependencia y sobre la creación de un sistema de derechos, prestaciones y servicios adecuados ha estado desde el principio marcado por la ambigüedad. Durante años, se trató de reconocer un “quinto riesgo”, pero finalmente, el sistema vigente instituido por la Ley de 20 de julio de 2001 se configura como un sistema híbrido: la prestación para personas con dependencia -la APA- no es una “pura” prestación de asistencia social7, pero tampoco se incorpora al sistema de la Seguridad Social, puesto que no se ha creado un verdadero seguro social dedicado al riesgo de dependencia.
En Francia, la problemática de la dependencia aparece en el debate público en los años 60 del siglo pasado, con el Informe de Pierre Laroque8de 1962, que lo aborda como un aspecto de las “políticas de vejez”. La propia noción de dependencia se desarrolla en los años siguientes bajo la influencia de la gerontología9, lo que conduce a que en los años 1990 se establezca el sistema de valoración AGGIR de la situación de dependencia (v. infra), caracterizado por una aproximación esencialmente sanitaria y funcional de la pérdida de
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autonomía en relación con el envejecimiento de las personas. Así, durante años y hasta la Ley de 2015 sobre Adaptación de la Sociedad al Envejecimiento que rechaza este vocabulario, se trató en Francia de la protección de las personas mayores “dependientes”10.
A pesar de la existencia de un debate público sobre dependencia y vejez durante los años 1970 y 1980, no se instituyó en dicho periodo un sistema propio de protección social. Se organizó el cuidado de las personas mayores a domicilio con el reconocimiento del subsidio de compensación para el recurso a una tercera persona (ACTP) creado por la gran Ley del 30 de junio de 1975 de Orientación a favor de las personas discapacitadas. Esta prestación compensatoria fue concebida para las personas discapacitadas; no obstante, la Ley no había establecido ninguna condición en relación con la edad, pudiendo otorgarse también a las personas mayores “dependientes”. No obstante, no será hasta finales de los años 1980, cuando se manifieste la tesis a favor del reconocimiento de un “quinto riesgo de la seguridad social”, que debe conducir al nacimiento de un seguro social para la dependencia.
La hipótesis del “quinto riesgo” fue elaborada y defendida por la Unión Nacional de las Asociaciones de Cuidado y Atención a Domicilio (UNASSAD), que representa a un inter-locutor potente y activo en el ámbito de las políticas sociales (a favor de las personas con discapacidad). Dicha tesis fue aceptada por la ministra de Asuntos Sociales, Simone Veil, quién la propuso a principios del año 1994, pero que no recibió el apoyo de los interlocutores sociales, ni tampoco del mundo sanitario.
Durante el periodo 1994 a 1997, se diseña un dispositivo experimental, la PED (Prestación Experimental de Dependencia) que fue implementado en una parte del territorio francés11: de manera voluntaria, 12 provincias (Départements) activaron esa prestación específica de atención a la dependencia, prioritariamente vinculada al sistema de prestaciones y servicios sociales, asistenciales locales. La financiación de la PED era mixta...
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