Sistema del open file en las instituciones de la Unión Europea
| Autor | Fernando Condesso |
| Páginas | 101-127 |
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Entre los principios generales de la Unión, se consagra la idea de que las decisiones se adoptan de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos posible190, confiriendo a las personas el derecho a acceder a los documentos de los distintos organismos unionistas, como medio para "fomentar una buena gobernanza", "garantizar la participación de la sociedad civil" y promover buenas prácticas administrativas. Se impone como públicas las reuniones "del Consejo en las que este delibere y vote sobre un proyecto de acto legislativo" y de cualquier otra entidad de la UE, cuando ejerza "funciones administrativas". Así se avanza en el camino del "mayor respeto posible al principio de apertura", con "transparencia de sus trabajos", con acceso a informaciones, cualquiera que sea su soporte», por parte de toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado unionista191.
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Los principios generales afirmados por el sistema normativo de la transparencia del funcionamiento institucional de la UE son:
a)- la máxima transparencia posible con relación al funcionamiento de la Unión192, difundiendo y permitiendo el acceso a los documentos elaborados y recibidos por las instituciones193;
b)- la aplicación generalizada del régimen de acceso a todas las actividades y organismos de la Unión194.
c)- la preservación de la eficacia del procedimiento de toma de decisiones y de la confidencialidad justificable195;
d)-la garantía de reapreciación de la denegaciones de acceso (con el establecimiento de la regla del procedimiento administrativo de dos fases: procedimiento originario, de primera apreciación; y procedimiento
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derivado, de reclamación, ante la recusa y no aceptación del requeriente, denominado fase confirmatoria)196.
En conformidad con el Tratado de Ámsterdam, los principios generales y los límites del derecho de acceso a los documentos de las tres instituciones consta de un Reglamento general de aplicación incluso a los Estados197, sin perjuicio de cada una de las Instituciones incluir en su
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reglamento interno normas orgánicas específicas de adaptación y desarrollo sobre el acceso a sus documentos198, sistema aplicable también a los otros órganos de la UE199.
Este sistema, que ha funcionado a lo largo de esta década200, está en revisión para su perfeccionamiento. Esta actual disciplina permite garantizar una mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la Administración para con los ciudadanos en un sistema democrático. Para ello, establece las disposiciones de aplicación del derecho de acceso a los documentos y determina los principios generales y los límites que han de regularlo, de acuerdo con lo dispuesto en el Tratado. Esto es una parte, pero importante, aunque no exima a las Instituciones del deber de adoptar otras medidas y tomar iniciativas destinadas a aumentar en general la transparencia del proceso de integración europea y de toma de decisiones de todos sus órganos, desde luego mediante acciones de información y comunicación más específicas y activas. Pero, la adopción de normas relativas al acceso del público a los documentos es, hoy, un instrumento fundamental de realización de la transparencia, a que hay que atribuir, en sí mismo, la mayor importancia. Este Reglamento general201, y los Reglamentos orgánicos confieren a todos los ciudadanos de la Unión y a todas las personas, singulares o colectivas, especialmente a las que en ella residan o tengan su sede social, «el derecho a acceder a los
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documentos» de la UE, obedeciendo a principios y sufriendo limitaciones por invocado interés público y privado202.
En cuanto a los sujetos activos del derecho, hoy, accede libremente a los documentos cualquier persona, singular o jurídica, y no sólo los ciudadanos de la Unión. El ejercicio del derecho ni depende de nacionalidad ni del lugar de residencia del solicitante. Es un derecho universal203. Además, no se exige legitimación especial. No se requiere la invocación y demostración de motivos personales u otros. No hay que acreditar ningún interés específico204.
Pero, no es consagrada una solución objetiva de limitación o condicionamiento, en función del contenido comercial o de posible aprovechamiento publicitario, que imponga, a título excepcional, a los documentos que refieran tales materias, la motivación205. Este procedimiento incidental no se regula por las reglas del acceso, pues obedece a la lógica da la
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comercialización de los datos públicos detentados por una autoridad206.
Puede existir decisión de comunicación y denegación de autorización para uso comercial o publicidad207.
Sobre los sujetos pasivos del derecho (las entidades que tienen directamente obligación de facultar el acceso) son no sólo las Instituciones de la Unión, sino también todos los organismos de la Unión, que tienen sus normas de aplicación. Los nuevos principios de acceso son de aplicación generalizada, ante las modificaciones de los actos constitutivos de las agencias y organismos existentes, conformes a las normas contempladas en el Reglamento general de la Unión.
Analicemos, ahora, la cuestión del objeto del derecho y el concepto de documento, así como el concepto funcional de soporte de información. En la UE, se define documento como todo lo escrito, cualquier que sea su soporte, que contenga datos existentes y en la posesión de una entidad, incluso relacionado con tareas o atribuciones de otra entidad. Esto es, incluso si no es de su autoría (recibido en resultado de trabajos de colaboración interadministrativa, en aplicación de los principios de la transparencia y de la economía procedimental). Pues, si el documento tiene que ver con el desempeño de actividades efectivamente ejercidas por un organismo europeo (igual que no sean directamente relacionados con sus competencias, desde que conciernan a atribuciones de la Unión), debe ser obligatoriamente accesible en cualquier Institución, donde exista o exista copia. Hay que comunicar los documentos existentes en cualquier soporte físico. Es decir, registros, documentos escritos, sin tener que «llevar a cabo ninguna tarea de elaboración del documento solicitado»208. Hay una tipología documental209, en que se constata que el acceso abarca un conjunto amplio de fuentes de información, desde documentos oficiales, a estudios, folletos y publicaciones210. Así, hoy, el documento se define como siendo todo soporte donde haya un contenido, escrito en versión papel o
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almacenado en forma electrónica, grabación sonora, visual o audiovisual, referente a «temas relativos a las políticas, acciones y decisiones que sean competencia de la institución». Hay pues una noción conexionando el elemento soporte, sin restricciones con el elemento teleológico, por lo que podemos hablar de un concepto funcional del soporte de información detentado por una entidad europea.
El criterio del acceso a los documentos, posesión y autoría, coloca la cuestión del criterio sobre la entidad comunicante. El acceso documental sufre expresamente de un fuerte e irremediable condicionante, que es la creación de un criterio de sujeción al deber de informar, distinto del fijado en la Directiva por los Estados.
Veamos la evolución verificada y su real alcance. El criterio de detención por el autor del documento, o sea el criterio de la autoría del documento, en la medida en que exista (hoy ya no es principio general), v. g., en el campo del ambiente, disminuye la coherencia del sistema global de acceso a los documentos, detentados tanto por las autoridades de los Estados, como por la Unión. Tal como en otros dominios de atribución exclusiva o concurrente comunitarias, como son muchas materias, y no sólo las del ambiente, imponiendo la vigencia fáctica de un criterio generalizador de opacidad con relación a una gran masa de documentos detentados por la UE, en caso de que esos documentos sean de la autoría de organismos distintos de aquel en el que se solicita, al ser el criterio del acceso desconectado del de la mera posesión. Y por eso, ahora, ya es excepcional211. La cuestión del criterio de fijación de la entidad de comunicación de un documento plantea varios problemas prácticos, de eficacia e incluso, en ciertos casos de documentos de autoría estatal, de posible incapacidad de acceso al mismo, si la Ley nacional es más restrictiva.
¿Qué decir de los documentos de las Instituciones de la UE en poder de los Estados y de los de Estados en posesión de la Unión?
La cuestión de los documentos de autoría unionista detentados por los Estados y vice-versa es cosa compleja, y criticable en los términos incondicionados, imprecisos, en que se encuentra previsto. Desde luego, estamos ante situaciones de solicitación de la concesión por los Estados de información de autoría comunitaria, ante legislación nacional más abierta, cuando las reglas y la Institución de la UE interdicte su comunicación. La
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confidencialidad pretendida por la UE no alcanza su objetivo. La UE impone, en principio (salvo las situaciones claras que se ha de permitir o denegar la divulgación), una de dos cosas: o la remisión de la solicitud o el condicionamiento de la comunicación a la consulta previa de la Institución que lo ha elaborado. El Estado deberá consultar la institución que ha elaborado el documento, para no tomar una decisión...
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