Sistema Nacional de Dependencia

El debate acerca de la protección social de la situación de dependencia, aun cuando en nuestro país sea más reciente, se ha planteado en el ámbito europeo desde finales de la década de los 90, habiendo acuñado en 1998 el Consejo de Europa una definición del término «dependencia» ya prácticamente generalizada:

Es dependiente la persona que, por razones ligadas a la falta o a la pérdida de capacidad física, psíquica, o intelectual, tiene necesidad de una asistencia y/o ayuda importante para la realización de las actividades de la vida diaria

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Es un concepto amplio en el que cabría desde una persona convaleciente de enfermedad o accidente, una persona con discapacidades físicas o psíquicas, hasta una persona de edad avanzada que no puede valerse por sí misma.

Nuestro Sistema de Protección Social ya contempla un conjunto de prestaciones destinadas a la atención de los ámbitos de dependencia señalados, como por ejemplo:

- La prestación de asistencia sanitaria para la atención de las enfermedades y deterioros de salud.

- Las prestaciones económicas, fundamentalmente pensiones, tanto contributivas como no contributivas.

- Los servicios sociales, integrados por un conjunto de prestaciones dirigidas fundamentalmente a las personas de edad avanzada y a las personas con discapacidad (las residencias, la ayuda a domicilio, los centros de día, la teleasistencia, etc.).

Cabría, por ello, considerar si los planteamientos y el debate actual sobre la protección de la dependencia surge como consecuencia de insuficiencias de nuestro Sistema de Protección Social, o bien por la emergencia de nuevas situaciones de necesidad, hasta ahora no atendidas, que demandan una prestación específica en el ámbito colectivo de protección.

La respuesta no es unívoca.

A pesar de las dificultades que comporta la ausencia de una información homogénea y detallada en materia de servicios sociales, existen ya numerosos estudios que constatan la existencia de desigualdades en este campo, tanto en el acceso a los mismos como en la intensidad de la protección prestada.

Por otra parte, determinadas circunstancias que podríamos denominar sociodemográficas parecen apuntar que, previsiblemente, determinadas necesidades de protección se verán incrementadas a medio y largo plazo.

Estas circunstancias, de manera sucinta son las siguientes:

1. ) En nuestro país, al igual que en otros de nuestro entorno europeo, se constata una creciente preocupación por las consecuencias derivadas del envejecimiento de la población y los cambios en la pirámide poblacional.

   Actualmente, alrededor del 80% de las situaciones de dependencia se producen entre los mayores de 65 años.

   Atendiendo a los estudios específicos realizados en esta materia, se estima que el nivel de dependencia de la población española puede oscilar entre el 15%, y el 20%. Según datos de la Encuesta EDDES de 1999, en términos absolutos las tasas representan, según que la hipótesis sea mínima o máxima, entre 950.000 y 1.250.000 personas dependientes.

   Las proyecciones demográficas ponen de manifiesto que a partir del año 2015 se incrementará sensiblemente el peso participativo de la población mayor de 65 años en la población total, produciéndose además un alargamiento significativo de la esperanza de vida y un incremento porcentual de la población situada en lo que se denomina «cuarta edad» (mayores de 80 años).

   Previsiblemente, pues, las demandas de atención a las situaciones de dependencia se verán determinadas por el envejecimiento demográfico.

   Para el año 2026, las proyecciones demográficas estiman una población mayor de 65 años en torno a 8,6 millones de personas (con un crecimiento global entre el 2001-2026 del 35,2%). Las estimaciones sobre el número de personas dependientes nos dan una cifra en esa fecha cercana a 1,5 millones.

2. ) Por otra parte, la estructura actual de la atención a la dependencia suscita algunas reflexiones:

   Si partimos de considerar que la dependencia toma su carácter definitivo cuando se impone la ayuda de otra persona sistemáticamente, es decir, se tienen dificultades para realizar actividades habituales para el conjunto de la población, actualmente, en nuestra sociedad, esa atención y cuidados son prestados en más de un 70% de las situaciones mediante los denominados «cuidados informales».

   La asistencia al dependiente es asegurada por la familia, siendo en particular las mujeres (esposas e hijas y en menor medida nietas) las que realizan mayoritariamente esa tarea de cuidadoras de los mayores dependientes.

   Tradicionalmente, el cuidado de los mayores se ha basado en el tiempo y el trabajo de las mujeres dado el menor nivel de integración de las mismas en el mercado laboral.

   El perfil de la cuidadora es el de una mujer entre 40 y 65 años de edad, que no realiza tareas remuneradas fuera del hogar, o bien las lleva a cabo a tiempo parcial.

   Sin embargo, los profundos cambios producidos en la estructura social española, con la incorporación de la mujer al mercado laboral, la disminución del tamaño del núcleo familiar y la falta de estructuras de atención alternativas a los cuidados informales plantea numerosos interrogantes ahora, y con mayor intensidad en el futuro.

   Las mujeres adultas de las generaciones actuales comprueban que a la responsabilidad de atención a sus hijos, aún en el domicilio familiar, se une la necesidad de asistir a sus familiares mayores, durante periodos de tiempo cada vez más prolongados, en un escenario de creciente participación de dichas mujeres en el mercado laboral.

   La mayor inserción profesional de las mujeres en el mercado laboral limitará sustancialmente la actual estructura de cuidados informales.

   Por su parte, los cuidados «formales» integrados por el conjunto de servicios provistos por entidades y organizaciones, tanto públicas como privadas, con y sin ánimo de lucro, y por personas que trabajan por su cuenta, de manera remunerada para cubrir las necesidades de los mayores dependientes, en su hogar o en otro ámbito, atienden aproximadamente a un porcentaje en torno al 27% de las necesidades.

   La oferta formal de cuidados se integra fundamentalmente por los servicios de ayuda a domicilio, teleasistencia, plazas de estancia diurna y centros residenciales, de provisión pública y privada.

   Esta oferta formal presenta algunas características como las diferencias en las condiciones de acceso a los servicios, los diversos servicios que se prestan en las Comunidades Autónomas, la inadecuación en estructura y tamaño de algunos de estos servicios a la demanda existente, la participación mayoritaria de las Entidades Locales en la financiación de servicios de atención domiciliaria, etc.

   En términos generales, y según el Libro Blanco sobre la atención de las personas en situación de dependencia (IMSERSO), la oferta es manifiestamente insuficiente, tanto para las necesidades actuales como para las que previsiblemente se demanden en el futuro.

   En función de lo expuesto parece justificada la sensibilidad y preocupación en torno a la necesidad de proteger la situación de dependencia, tanto de las personas de edad avanzada como de la población dependiente más joven, habiéndose trasladado el debate sobre esta cuestión a la sociedad, que a través de algunas encuestas manifiesta sus inquietudes y su disposición a soportar el coste de esta atención vía figuras impositivas.

   Por su parte, los partidos políticos se han hecho eco de la sensibilidad existente, introduciendo en sus programas sus propuestas en esta materia y, abordando en este momento trabajos específicos a través de la Comisión Parlamentaria no permanente para la valoración de los resultados obtenidos por la aplicación de las Recomendaciones del Pacto de Toledo.

   Asimismo, en abril de 2001, el gobierno, CCOO, CEOE y CEPYME en el Acuerdo suscrito para la Mejora y el Desarrollo del Sistema de Protección Social introducimos un apartado específico sobre dependencia acordando la apertura de un periodo de análisis y debate social sobre cómo debe garantizarse la atención a la dependencia en nuestro país.

   En el contexto de la Declaración de Diálogo Social, suscrita por el Gobierno, las Organizaciones Sindicales y Empresariales en julio de 2004, se introdujo entre las materias a abordar la protección de la dependencia, habiéndose constituido una Mesa específica y un grupo técnico de trabajo vinculada a la misma.

   Como herramienta de ayuda para esa Mesa se ha presentado por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, el Libro Blanco elaborado por el IMSERSO en el que se plantea la creación de un Sistema Nacional de Dependencia a través de una Ley de Protección de la Dependencia.

   En la citada Mesa de Diálogo Social se están analizando algunas cuestiones importantes:

   Respecto a la naturaleza de la prestación de dependencia se han hecho públicos desde diversas instancias algunos planteamientos favorables a la introducción de esta prestación en el Sistema de Seguridad Social, argumentando que con ello se facilitaría su tratamiento homogéneo en todo el Estado, posibilitando el establecimiento de indicadores de seguimiento de la gestión de la prestación y la participación de los interlocutores sociales.

   Sin embargo, estos planteamientos no son compartidos por las Organizaciones Empresariales, y ello porque la situación de dependencia va vinculada al estado de salud, capacidad y movilidad de las personas, sin que, con carácter general, venga determinada por la situación profesional de las mismas. Cuando se deriva de una contingencia profesional el marco de protección y atención integral existe ya en el sistema de Seguridad Social a través del aseguramiento de las contingencias de AT y EP.

   Por otra parte, si tomamos como referente la evolución de la prestación de asistencia sanitaria, y la configuración actual del Sistema Nacional de Salud, observamos que su carácter de prestación del Sistema de Seguridad Social no ha eliminado las desigualdades existentes para los beneficiarios de la misma en los servicios públicos de salud, y desde luego en ningún caso ha facilitado el seguimiento de la gestión de la misma. La participación de los interlocutores sociales es una cuestión de voluntad política, susceptible de abordarse, como lo ha hecho la Ley de Cohesión y Calidad del SNS, con un modelo que admite mejora.

   Por tanto, en opinión empresarial, la protección de la dependencia debe abordarse con independencia del Sistema de Seguridad Social, a través de un Sistema Nacional de atención a la dependencia que contemple un conjunto de prestaciones y servicios para todos los ciudadanos financiado con aportación de las Administraciones Públicas, a través de impuestos, y con participación del usuario modulada en función de su nivel de dependencia y de su nivel de rentas.

   Será necesario, por tanto, determinar los mecanismos fiscales, tanto en términos de figuras y procedimientos impositivos, así como los criterios a aplicar para el copago de los usuarios.

   En cuanto al contenido de la protección hay que considerar que básicamente la situación de dependencia conlleva demandas de prestaciones de naturaleza económica, sanitaria, y sociales:

   - Las prestaciones de naturaleza económica se vinculan a las pensiones (contributivas y no contributivas), y otro tipo de subsidios que guardan relación con la discapacidad o minusvalía.

   En principio, no parece necesario plantear prestaciones económicas sustitutivas de rentas salariales con carácter adicional a las ya existentes.

   - Las prestaciones sanitarias vienen otorgándose en el contexto general de la prestación de asistencia sanitaria del Sistema Nacional de Salud, que es una prestación del Sistema de Seguridad Social. Será necesario realizar un análisis específico en materia de coordinación sociosanitaria, tanto para evitar duplicidades como para subsanar las deficiencias. Es necesario establecer políticas de atención integral para proveer los servicios necesarios, independientemente de su naturaleza sanitaria o social y del servicio donde se presten.

   Las prestaciones sociales básicamente consisten en los cuidados personales a las personas dependientes y constituirían el núcleo esencial de la cobertura de la dependencia, en relación a la situación actualmente vigente en la que fundamentalmente estas prestaciones se otorgan tanto a través de los cuidados informales como de los cuidados formales, gestionando éstos últimos las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales en el marco regulado por las diferentes Leyes de Servicios Sociales de las Comunidades Autónomas.

   Con carácter general, tanto el ingreso en las residencias de mayores, (propias o concertadas), como la ayuda a domicilio se ofrece por criterios de baremación en los que se valora la situación de salud de la persona dependiente, los recursos económicos y las circunstancias socio-familiares.

   Por razones de equidad, será necesario establecer un sistema único de valoración de la dependencia que permita diferenciar los niveles de severidad de la misma, ya que éstos se convertirán en los criterios fundamentales para asignar los servicios.

   Sería conveniente, asimismo, consensuar modelos de información estadística sobre la dependencia, así como sobre los servicios y prestaciones existentes, que permita realizar las correspondientes evaluaciones.

   Asimismo, se debería impulsar un Acuerdo Marco sectorial entre Administraciones Autónomicas y proveedores que defina la estructura de la oferta en función de las necesidades de la población de referencia y los recursos existentes. Ello comporta, en opinión empresarial, la participación pública y privada en la definición del modelo, la financiación y la compra.

   Hay que resaltar que el sector privado viene participando desde hace largo tiempo en la atención a las personas dependientes tanto por razón de edad como por discapacidad. Las Asociaciones Empresariales que agrupan a Centros y Servicios de Mayores y Servicios de Atención a la Persona y otros servicios, constituyen sectores de actividad empresarial que han realizado importantes inversiones tanto de carácter material como en formación de sus recursos humanos, contando por ello con una amplia experiencia, positivamente valorada por los usuarios de los servicios y por las Administraciones Públicas concertantes.

   A la hora de determinar el procedimiento de prestación debería introducirse la opción para la persona dependiente entre la prestación económica, la percepción del servicio o servicios correspondientes, sean estos públicos o privados, y/o la suscripción de un seguro de dependencia en cuya formulación viene trabajando desde hace largo tiempo el sector empresarial asegurador, existiendo ya algunas experiencias de interés. Se debería, por ello, contemplar el establecimiento de incentivos fiscales para estos instrumentos de previsión, dando con ello entrada al máximo número de alternativas a efectos de activar el mayor volumen de recursos económicos. Cabría, asimismo, contemplar estímulos fiscales para que el patrimonio de las personas dependientes se pueda transformar en una renta vitalicia que le permita financiar total o parcialmente sus prestaciones.

   Asimismo, sería conveniente establecer un sistema de acreditación de los servicios a prestar dirigido tanto a favorecer la regulación y el control administrativo de las entidades (de titularidad pública o privada) que prestan servicios de atención a las personas dependientes y de los sistemas de atención informal, como a favorecer criterios armonizadores en el régimen de regulación de precios y de conciertos vigentes en las Comunidades Autónomas.

   Por otra parte, es fundamental desarrollar un modelo de atención a la dependencia contemplando la calidad del proceso de atención, a través de la incorporación de indicadores, la definición de procesos, y otros elementos que favorezcan el control por la administración de la calidad en la prestación de los servicios.

   Junto a estas cuestiones de mayor complejidad existen otras en el índice de materias que se ha fijado en la Mesa de Diálogo Social que tienen también trascendencia. Entre ellas citaré las relativas a la autonomía personal, a través de la promoción de las condiciones para que las personas dependientes puedan llevar una vida con el mayor grado de autonomía posible, favoreciendo la permanencia de las mismas en el entorno sociofamiliar siempre que sea posible. Paralelamente a ello, es necesario analizar la situación de los cuidadores informales, la formación de éstos así como la de los profesionales que presten los servicios.

   Como ven, la tarea de la Mesa de Diálogo Social además de ser relevante es amplia y compleja. Por ello, las Organizaciones Empresariales estamos aportando nuestro trabajo y colaboración con el máximo interés ya que el fin propuesto, que es la configuración y puesta en marcha de un Sistema Nacional de Atención a la Dependencia merece todo nuestro esfuerzo.

   Es deseable que, como fruto del mismo, se consiga avanzar en la configuración de un marco regulador cuyos principios o características fundamentales sean:

   - Universalidad (que ofrezca una determinada cobertura del riesgo a todos los ciudadanos).

   - Eficacia (que proporcione solución al problema presente y a su dimensión futura).

   - Equidad (que garantice igual acceso a los servicios y prestaciones ante iguales situaciones de necesidad).

   - Eficiencia (que contribuya a obtener el mayor valor de los recursos empleados, tanto públicos como privados).

   - Económicamente sostenible (que el modelo de financiación sea sostenible en el presente y en el futuro en base a las proyecciones de necesidades).