Financiación autonómica y sistema de fuentes: ¿LOFCA o Estatutos de Autonomía?

AutorIsaac Merino Muñoz
CargoBecario de colaboración en el Área de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Autónoma de Madrid.
Páginas141-163

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I El sistema de financiación autonómica que recoge la LOFCA

Es conocido por todos que el Título VIII de nuestra Constitución (CE) contempló la posibilidad de que las diferentes nacionalidades y regiones que integraban la nación española, en el ejercicio del derecho a la autonomía, pudiesen acceder al autogobierno mediante su conversión en Comunidades Autónomas (CCAA) (art. 143 CE).

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Dichos entes territoriales son titulares, en virtud de lo establecido en la Constitución y en su norma institucional básica, los Estatutos de Autonomía (EEAA), de una serie de materias sobre las que ejercer sus competencias, posibilidad que se deduce del principio de autonomía (art. 137 CE).

De esta forma, los artículos 156, 157 y 158 CE son los destinados a establecer el marco normativo de la Hacienda autonómica, dado que sin un sistema de ingresos y gastos la titularidad por parte de las CCAA de competencias sobre las aludidas materias sería meramente ficticia.

En concreto, el artículo 157 enumera los distintos recursos financieros de los que las CCAA podrán disponer, y, específicamente en su apartado 3, hace referencia a una ley de financiación que regulará el ejercicio de las competencias financieras de las CCAA, resolverá los conflictos entre el Estado y las CCAA y establecerá los mecanismos de colaboración entre ellos.

En virtud de esta disposición, se promulgó la Ley Orgánica 8/1980 de 22 de septiembre de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA). La citada norma ha sido objeto de diversas modificaciones a lo largo de los años. Sin embargo, el carácter que el Tribunal Constitucional (TC) le ha otorgado en este periodo no ha variado sustancialmente.

En nuestra opinión, es claro el papel que en el ordenamiento jurídico viene a representar la LOFCA. Ésta es esencial, ya que, mediante tal norma de carácter estatal y general, es posible la coordinación y organización del reparto de recursos financieros entre las CCAA de régimen común y el Estado "central".

Sin embargo, a pesar de que, efectivamente, se encuentre contenido dentro de la CE, y de la importancia basilar de la LOFCA, la regulación del sistema de financiación de las Comunidades autónomas es, hoy por hoy, la cuestión "peor resuelta"1 del Estado Autonómico. La doctrina sostiene que la articulación de la LOFCA dentro de la CE se desarrolló bajo la premisa de que el constituyente no podía tomar ninguna decisión verdadera al respecto, dada la indeterminación o desconstitucionalización2 del modelo de Estado. De esta forma, el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas forma parte del conjunto de cláusulas abiertas que contiene nuestro texto constitucional.

No obstante, la práctica promulgación paralela del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) en el año 1979 y la entrada en vigor de la LOFCA en 1980 permitió "armonizar" una cuestión que parecía, apriori, controvertida. Esto ocurrió porque, en líneas generales, la LOFCA se limitó a seguir las pautas contenidas en el Estatuto.

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Por tanto, salvando, en cierta manera, las iniciales dificultades, el TC ha procedido a lo largo de estos treinta años de democracia a perfilar el papel que dicha norma representa en el sistema de financiación de la Comunidades Autónomas de régimen común.

II La LOFCA como instrumento de coordinación

Es reiterada la doctrina mantenida por la jurisprudencia del TC según la cual uno de los elementos característicos de las Leyes Orgánicas es la existencia de una serie de materias reservadas a las mismas, quedando así "constitucionalmente informadas por un principio de especialidad, de tal modo que no podrán extender su normación más allá del ámbito que en cada caso les haya sido reservado" (Sentencia del Tribunal Constitucional 137/1986, de 6 de noviembre, FJ3).

Por tanto, tal y como sostiene PÉREZ ROYO, "el concepto de Ley Orgánica es, pues, básicamente un concepto material"3.

De este modo, la cuestión que debemos resolver es: ¿qué materia es la que está reservada en favor de la LOFCA? El artículo 149.1.14 otorga al Estado la titularidad sobre la Hacienda General y Deuda del Estado. En virtud de la titularidad sobre esta materia el Estado puede, no solo proceder a la regulación de su propio sistema tributario, sino que también puede entrar a regular determinados aspectos de la Hacienda del resto de entes territoriales.

En este sentido, tal y como indica FERREIRO LAPATZA, la noción de Hacienda General está constituida: "por hacienda del Estado, y además, por lo fundamental y básico de las otras haciendas públicas; también de la hacienda pública autonómica y local, cuyo núcleo esencial y primario, aquello que garantiza su existencia y funcionamiento como pieza del conjunto que deben formar todas la haciendas públicas del país, afecta también, de modo directo e inmediato, al interés general"4.

De esta manera, "la indudable conexión existente entre los artículos 133.1, 149.1.14 y 157.3 C.E. determina que el Estado sea competente para regular no sólo sus propios tributos, sino también el marco general de todo el sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas respecto de las del propio Estado " (Sentencia del Tribunal Constitucional 192/2000, de 13 de julio, FJ 6).

Por tanto, la LOFCA, en virtud de lo establecido en el artículo 157.3 CE, constituye el idóneo instrumento normativo estatal y general a través del cual el Estado ejercita esas competencias sobre Hacienda General que tiene constitucionalmente reconocidas.

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La inclusión en nuestro texto constitucional de esta reserva material en favor del Estado gira en torno a la idea de que el Estado debe garantizar una serie de principios que la CE considera fundamentales. Muestra de ello es que el principio de autonomía financiera, esencial en la configuración de la hacienda autonómica, debe desarrollarse y ejecutarse con arreglo a los principios de coordinación y solidaridad. "Yes que, debe recordarse, que cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva lo hace porque bajo la misma subyace -o, al menos, así lo entiende el constituyente- un interés general, interés que debe prevalecer sobre los intereses que puedan tener otras entidades territoriales afectadas" (Sentencia del Tribunal Constitucional 40/1998, de 19 de febrero, FJ 30; y en el mismo sentido, Sentencia del Tribunal Constitucional 204/2002, de 31 de octubre, FJ 7).

La coordinación como principio en sí mismo y como rasgo del principio de unidad, significa la intervención del Estado "central" en los distintos ámbitos de los gobiernos territoriales, ya sean autonómicos o locales. Así, en materia de financiación autonómica, la coordinación que el Estado pueda efectuar tiende a "conseguir la estabilidad económica interna y externa, toda vez que a él corresponde la responsabilidad de garantizar el equilibrio económico general" (Sentencia del Tribunal Constitucional 171/1996, de 30 de octubre, FJ 2).

De esta forma, gracias al principio de coordinación, el Estado posee la capacidad de imponer al resto de entes territoriales una serie de pautas a seguir en aras a la consecución de un conjunto de objetivos comunes.

Así, el TC ha venido confirmado esta afirmación al mantener que: "Con el art. 157.3 C.E., que prevé la posibilidad de que una Ley Orgánica regule las competencias financieras de las Comunidades Autónomas, no se pretendió sino habilitar la intervención unilateral del Estado en este ámbito competencial a fin de alcanzar un mínimo grado de homogeneidad en el sistema de financiación autonómico, orillando así la dificultad que habría supuesto que dicho sistema quedase exclusivamente al albur de lo que se decidiese en el procedimiento de elaboración de cada uno de los Estatutos de Autonomía " (Sentencia del Tribunal Constitucional 68/1996, de 18 de abril, FJ 9).

Ello es lógico si tenemos en cuenta que los ingresos del Estado es una cuestión que no solo atañe al Estado "central" sino también que también afecta a los distintos entes territoriales que conforman nuestro Estado complejo "lo que exige necesariamente la intervención del Estado para adoptar las medidas necesarias y suficientes a efectos de asegurar la integración de las diversas partes del sistema en un conjunto unitario " (Sentencia del Tribunal Constitucional 13/2007, de 18 de enero, FJ 7).

Porque tal y como han venido afirmando MUÑOZ DEL CASTILLO y VEGA HERRERO "la coordinación aparece cuando hay una pluralidad de sujetos a los que el ordenamiento reconoce una individualidad propia y que tienen unos intereses al menos parcialmente coincidentes. De esta manera la coordinación tiende a garantizar deforma

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simultánea dos objetivos, la autonomía de los sujetos individuales coordinados y la actuación uniforme para el logro de los fines que aquellos tienen en común"5.

Asimismo, el principio de solidaridad, en este caso denominado solidaridad interterritorial "no es solo, -tal y como apunta MORENO FERNANDEZ-, un fin al que necesariamente deben dirigirse las políticas públicas, sino que es el propio medio de alcanzar el fin"6.

De este modo, el sistema tributario viene a ser una de las formas para alcanzar tales fines, "dado que tanto el sistema tributario en su conjunto como cada figura tributaria concreta forman parte de los instrumentos de que dispone el Estado para la consecución de los fines económicos y sociales ", y por tanto, para la realización de la...

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