El sistema español de financiación autonómica

AutorEnrique Giménez-Reyna Rodríguez - Javier Martín Fernández
Cargo del AutorInspector de Hacienda del Estado - Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Complutense
Páginas89-121

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I Introducción

La financiación autonómica es uno de los retos más importantes que tiene ante sí el Estado de las Autonomías, en especial por las diferencias existentes entre las distintas nacionalidades y regiones que lo conforman. Es cierto que tanto nuestra Constitución -artículo 157- como la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (en adelante, LOFCA), equiparan jurídicamente a estas últimas a los efectos exclusivamente financieros 1. Sin embargo, esta equiparación, al menos con los modelos anteriores de financiación, se ha conseguido, prácticamente de forma exclusiva, gracias al esfuerzo realizado desde el Estado. Todos los modelos se han caracterizado por una extrema dependencia de nuestras Comunidades Autónomas (en adelante CC.AA.), frente a aquél, lo que llevó al profesor RODRÍGUEZ

BEREIJO a calificarlas de «Haciendas Parasitarias»2. De continuar por ese camino se acabaría cercenando su autonomía, a la par que se desnaturalizaría el Estado autonómico3· En ello ha influido, sin duda, la indefinición de este último, a medio camino entre un Estado centralizado y un Estado federal4.

Esta situación de las Haciendas autonómicas partía, de un lado, del hecho de que el Estado había hecho suya la parte principal del poder de imposición, asumiendo las figuras tributarias más rentables, elásticas y progresivas, dejando a las CC.AA. las residuales o marginales, de configuración deficiente y

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carentes de toda elasticidad. De otro lado, los costes de provisión de los principales servicios que prestan las CC.AA. han sufrido rápidos e importantes crecimientos. Además, hemos de tener presente que, de las dos vías de acceso a la autonomía que reconoce la Constitución, la rápida del artículo 151 y la lenta del artículo 143, la primera supuso la asunción por los Entes territoriales de un nivel competencial más elevado desde su propia constitución sin tener que esperar a que transcurriera plazo alguno. De aquí que unas Comunidades asumieran como propios determinadas competencias antes que otras, lo que trascendía de forma sustancial en su financiación. Ahora bien, como ha puesto de relieve el profesor LASARTE, la Carta Magna no reconoce relación alguna entre la vía de acceso de una Comunidad a la autonomía y su sistema de financiación5.

En esta intervención vamos a llevar a cabo un acercamiento a la financiación de nuestras CC.AA. y que sistematizamos en tres apartados. El primero de ellos se ocupa de la llamada corresponsabilidad fiscal, ya que los principios constitucionales que la rigen han sido analizados en una ponencia anterior.

El segundo define el marco normativo aplicable, en especial: la LOFCA, las Leyes de cesión de tributos y los Acuerdos del Consejo de Política Fiscal y Financiera. Aunque estos últimos carecen de la naturaleza de normas jurídicas su importancia en la financiación autonómica es innegable.

Por último, serán objeto de estudio cada uno de los recursos con que cuentan las CC.AA. y que enuncian tanto el artículo 157 de la Constitución como el artículo 4 de la LOFCA.

II La corresponsabilidad fiscal
1. Concepto

De la ponencia del profesor CALVO ORTEGA sobre los principios constitucionales que rigen la financiación autonómica se deduce un fundamento triangular de la misma. Un principio que sirve de fundamento de todo el sistema, la autonomía financiera, y otros dos, coordinación y solidaridad, de carácter moderador, en cuanto que despliegan sus efectos limitando los del primero, todo ello en aras de un resultado armónico y equitativo para todos los españoles.

En la actualidad no puede sostenerse que nuestra financiación autonómica ha de basarse en el principio del gasto. Hay una opinión mayoritaria en senti-

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do contrario6· Según el profesor FUENTES QUINTANA, la Hacienda Pública de nuestra democracia ha producido una de las mayores descentralizaciones del gasto público -ninguna de las realizadas históricamente son comparables a la española por su importancia cuantitativa y rapidez- sin descentralizar la imposición, con los efectos evidentes que se acusan sobre el nivel del gasto, la calidad de los servicios y el crecimiento de la deuda autonómica y local7.

Resultaba evidente que era necesario corregir la situación actual de extrema dependencia de nuestra Hacienda autonómica y ello pasaba necesariamente por potenciar los recursos tributarios, como ha propuesto la mayoría de la doctrina8· Para lograrlo hay dos vías, atribuir nuevas fuentes de imposición a las CC.AA. o nuevas capacidades en las que ya tienen, o hacerlas partícipes de las fuentes o las competencias financieras de la Hacienda central. Esto último es lo que persigue la llamada corresponsabilidad fiscal, principio no recogido en nuestra Constitución pero que es el vehículo óptimo para llevar a efecto el mandato constitucional del artículo 156, pues resultan innegables las connotaciones entre el principio constitucional de autonomía financiera y las demandas de corresponsabilidad fiscal de nuestras CC.AA.9No existe una definición unitaria de lo que debe entenderse por este principio. Es más, nos encontramos ante un término, que asume y generaliza el lenguaje periodístico y que, sin duda, es fruto del debate político. Responde, según LINARES MARTÍN DE ROSALES10, «a la necesidad de que los entes públicos territoriales y más concretamente, las Comunidades Autónomas, cuenten con una

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lógica correspondencia (de ahí lo de corresponsabilidad o corresponsabilización) entre sus ingresos tributarios autónomos... y el volumen de sus necesidades, para así poder adecuar la financiación de los bienes y servicios públicos de su competencia a las preferencias y al esfuerzo fiscal» de sus ciudadanos.

Existe un cierto acuerdo en reconocer que la corresponsabilidad fiscal es algo que sirve a la eficiencia en la provisión de bienes y servicios públicos por los niveles inferiores de gobierno. Siguiendo a SÁNCHEZ SÁNCHEZ11, son tres los grados en los que puede ejercerse por las Haciendas subcentrales:

  1. En cuanto a la potestad normativa. La corresponsabilidad supone la existencia de titularidad para configurar el tributo y determinar sus elementos esenciales. Ésta puede ser total o parcial, según se intervenga en todos o en alguno de los elementos del tributo.

  2. En cuanto a la potestad administrativa. También puede hablarse aquí de corresponsabilidad total o parcial, según el gobierno inferior sea responsable de todas o alguna de las fases de la gestión tributaria.

  3. En cuanto a la atribución de los rendimientos del tributo. De igual modo, el gobierno regional puede hacer suya toda o parte de la recaudación del tributo.

La combinación de las diversas alternativas en los tres planos expuestos produce un amplio número de resultados posibles, desde aquél en que por el poder regional o local se regulan los elementos esenciales, se gestiona íntegramente y se atribuye la totalidad de la recaudación, hasta aquel otro en que se da una parte de la misma, reservándose en exclusiva -normalmente la Hacienda central-la regulación y gestión del concepto de que se trate.

No parece, pues, oportuno hablar de corresponsabilidad en un sentido unívoco, habida cuenta de la amplia posibilidad de matizaciones que pueden darse en su configuración práctica. Pero, lo que sí parece evidente es que -son palabras de PÉREZ GARCÍA12- puede ser un antídoto contra el despilfarro: uno de los posibles caminos para, si no eliminar, sí al menos reducir, el déficit de los entes regionales y locales, es conseguir que hagan endógenas sus propias restricciones presupuestarias, es decir, que consideren que sus niveles de gasto dependen básicamente de las exacciones tributarias a sus ciudadanos y no de sus relaciones con la caja central. Si dicha situación es asumida de acuerdo con un esquema tributario estable, añade, implica también aceptar que los problemas de déficit están sometidos a los límites de una restricción presupuestaria

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intertemporal, que obliga a compensar la deuda acumulada en el pasado y en el presente con austeridad o incrementos impositivos en el futuro.

2. Corresponsabilidad fiscal y principios constitucionales

A la corresponsabilidad fiscal no se refiere nuestra Constitución cuando enuncia los principios que rigen la financiación de nuestras CC.AA.13· La doctrina, ante el silencio del legislador constitucional, ha identificado la corresponsabilidad fiscal con el principio de autonomía financiera. Para RUIZ-HUERTA CARBONELL, la primera lleva «aparejada la capacidad de actuación sobre la presión fiscal del sistema tributario a través de los medios de los que se dis- pongan sobre los elementos esenciales de los tributos, lo que implica en definitiva14 aumento de la autonomía financiera» de las CC.AA.

· En sentido contrario se manifiesta SÁNCHEZ SÁNCHEZ, para el que...

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