El sistema de compensación en la ley del suelo de Madrid

Autor:Ángel Ortega García y Juan Ortega Cirugeda
RESUMEN

1. Introducción. 2. Principios generales: 2.1. Los sistemas de ejecución. 2.2. Elección del sistema. 2.3. La unidad de ejecución como ámbito de actuación por compensación. 2.4. Equidistribución, compensación y bases de actuación. 2.5. Afectación real de las parcelas. 2.6. La actividad de los propietarios y el planeamiento existente. 2.7. Facultades de los propietarios en la ejecución por compensación: 2.7.1. protagonismo de la ejecución. 2.7.2. En la ejecución por adjudicatario en concurso.2.8. El papel fiscalizador del ayuntamiento en la ejecución. 2.9. El sistema de compensación y los convenios: 2.9.1. ejecución... (ver resumen completo)

 
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1. INTRODUCCION

El sistema de compensación tenía en la Ley del suelo de 1976 los caracteres siguientes:

- La compensación como gestión privada del planeamiento.

- Su carácter de sistema de ejecución preferente cuando se solicita por propietarios que representen el 60% de la superficie de que se trata.

- La ejecución por medio de Junta de Compensación, salvo que todos los terrenos sean de un solo titular, Junta con naturaleza administrativa, personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.

- Expropiación de las fincas de los propietarios no incorporados a la Junta o que incumplieran sus deberes para con ella, siendo beneficiaria la Junta.

- Existencia de las Bases de Actuación y los Estatutos de la Junta, como pautas para la distribución de beneficios y cargas y para el funcionamiento y liquidación de la Junta.

- Posible incorporación a la Junta de empresas urbanizadoras.

- Responsabilidad de la Junta frente a la Administración actuante, con existencia de la vía de apremio, integración del Ayuntamiento en la Junta y recurso de alzada ante el mismo.

- Afección real de los terrenos aportados al cumplimiento de los deberes urbanísticos.

- Distribución de beneficios y cargas y adjudicaciones por medio del Proyecto de Compensación.

- Exenciones fiscales del suelo aportado y del proporcional resultante respecto del Impuesto de Transmisiones y Actos Jurídicos y del Impuesto sobre incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana.

En la Ley de Valencia de 1994 surge, frente a la ejecución por los propietarios, la atribuida al Agente urbanizador, con base en el principio constitucional de la libertad de empresa.

La Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, en adelante LSCM, tiene un criterio intermedio, al distinguir en el sistema de compensación la ejecución directa por los propietarios y la ejecución por adjudicatario en concurso, pero, en todo caso, como ejecución privada del planeamiento.

Entre las novedades de esta Ley destaca la existencia al lado de las Juntas de Compensación, de Sociedades Mercantiles y de entidades urbanísticas, a regular éstas en forma reglamentaria, y la desaparición del Proyecto de Compensación, sustituido por el Proyecto de Reparcelación, así como una serie muy compleja de nuevas determinaciones, que han aconsejado la redacción de este trabajo, con un detalle que permita comprender y aplicar el sistema de compensación en el ámbito de la Comunidad de Madrid, resolviendo las dudas que plantea la Ley, que no son pocas ni siempre fáciles de resolver.

En definitiva, el texto de estos comentarios no es un reflejo y ampliación de los preceptos legales sino que se refiere a los puntos conflictivos, de difícil interpretación o de redacción poco clara, formulando un criterio personal en cada uno de los casos.

La configuración del estudio se ha hecho a través de cuatro bloques de cuestiones.

El primero, bajo el epígrafe Principios Generales, recoge los puntos comunes al sistema de compensación y a su ejecución, que son aplicables a las dos modalidades, de ejecución por los propietarios y de ejecución por adjudicatario en concurso, sin perjuicio de dar ya entrada a la actividad de los propietarios, como deber en la formulación del planeamiento y de sus instrumentos de ejecución, y a su posición jurídica a lo largo de la ejecución del sistema.

El segundo grupo de cuestiones se refiere al contenido de la subsección 2.ª, relativa a la ejecución directa por los propietarios y que contempla y analiza los artículos 106 a 108.

El tercer epígrafe general corresponde a la subsección 3.ª: Ejecución por adjudicatario en concurso, artículos 109 a 113, que es una novedad respecto de la legislación urbanística estatal y que por eso, sin duda, plantea muy diversos problemas, que se afrontan y se resuelven, seguro que no siempre con acierto ni a gusto de todos.

El último epígrafe se refiere a la sustitución del sistema de compensación y a sus causas, que la Ley recoge en el artículo 103, dentro de la sección referida a los sistemas de ejecución y como último de sus preceptos.

A lo largo de la exposición se utilizan los términos y argumentos que se han considerado precisos, pero con la mayor sencillez y claridad en una materia tan compleja siempre como el urbanismo, de forma que este trabajo sea como un «Manual para Juristas y Técnicos», como se subtitula un popular Derecho Urbanístico.

2. PRINCIPIOS GENERALES

2.1. Los sistemas de ejecución

El artículo 101.2 y 3 de la LSCM considera el sistema de compensación como ejecución privada del planeamiento en actuaciones integradas, si bien distingue más adelante las dos modalidades, de ejecución directa por los propietarios y de ejecución por adjudicatario en concurso.

La ejecución pública del planeamiento en actuaciones integradas, y salvo que se trate de obras públicas ordinarias, se lleva a cabo por los sistemas de cooperación, expropiación o ejecución forzosa.

2.2. Eleccion del sistema

La Ley suprime la tradicional preferencia por el sistema de compensación, estableciendo, en el número 1 del artículo 102 el principio general de que la elección ha de hacerse por la Administración actuante en coherencia con la política urbanística.

De este criterio preferente de sujeción a la política urbanística, el número 2 del artículo 102, desciende al principio genérico de la adecuada ponderación de todas las circunstancias concurrentes en el caso y, a continuación, enumera cuatro circunstancias a tener en cuenta, partiendo del doble grupo de sistemas de actuación pública y privada de que se dispone:

- Los objetivos a alcanzar con la actuación.

- Las necesidades colectivas a satisfacer.

- Los medios económicos disponibles.

- La capacidad de gestión de la Administración.

Es claro que la existencia de medios y de capacidad de gestión en la Administración actuante supone la aplicación de la gestión pública, cooperación o expropiación, ya que el sistema de ejecución forzosa es subsidiario del de compensación.

Se vuelve sobre este punto en el epígrafe 3.3.

2.3. La unidad de ejecución como ambito de actuacion por compensacion

Esta afirmación, que parece obvia, no lo es tanto en el sistema de compensación, en que se suele hablar de ámbito, sector o unidad de ejecución.

Los ámbitos de actuación son, de acuerdo con el artículo 37.1, párrafo segundo y tercero de la Ley, las superficies de suelo urbano no consolidado respecto de las que se prevea la necesidad de formular un instrumento urbanístico de desarrollo, en tanto que los sectores son los espacios de suelo urbanizable que han de ser objeto de ordenación pormenorizada, conforme al artículo 37.2. Por el contrario, las unidades de ejecución son los suelos acotados en el interior de los ámbitos de actuación o sectores que, como dice el artículo 98.1 se delimitan para llevar a cabo la actividad de ejecución del planeamiento bajo la modalidad de ejecución integrada.

Al ser las dos primeras unidades de ordenación urbanística y la tercera unidad de ejecución de esa ordenación, parece que no debía haber confusión alguna. Sin embargo la Ley habla a menudo de ámbitos, sectores o unidades de ejecución, en forma disyuntiva, dentro del sistema de compensación.

Así lo hace el artículo 105 de la Ley a propósito de la afectación real de los terrenos y lo hace ya el artículo 104.a), primero de los referentes al sistema de compensación, al hablar de propietarios que representen al menos el 50 por 100 de la superficie del ámbito, sector o unidad de ejecución.

Pues bien, esta redacción es correcta cuando se refiere a la iniciativa para la aplicación del sistema de compensación en ámbitos o sectores de planeamiento o en unidades de ejecución ya delimitadas a este efecto, sobre cada una de cuyas unidades puede recaer la iniciativa de los propietarios respectivos.

Sin embargo, cuando la Ley se refiere a momentos posteriores, como es el de la adjudicación de la ejecución por medio de concurso y, en general, cuando haya de hacerse referencia al desarrollo del sistema debe hablarse sólo de unidad de ejecución, a diferencia de como lo hace el artículo 111.7, ya que la unidad de ejecución es la única que protagoniza dicha ejecución, de acuerdo con el artículo 98.1 de la Ley.

La confusión procede del hecho de que, como dice el propio artículo 98.2 d), se exceptúa de la delimitación de unidades de ejecución «la ejecución de los ámbitos de actuación y de los sectores cuando exista una única unidad de ejecución», pero en tal caso no debe hablarse ya de ámbito y sector, pues al constituir una unidad de ejecución es esta denominación la que debe utilizarse en sustitución de las anteriores, cuando se trata de la real y efectiva ejecución del planeamiento, en este caso por el sistema de compensación.

2.4. Equidistribucion, compensacion y bases de actuacion

La Ley del Suelo de 1956 sólo se ocupaba de la reparcelación, artículos 81 a 84.

La Ley del Suelo de 1976 y el Reglamento de Gestión distinguían ya el proyecto de Reparcelación y el Proyecto de Compensación, artículos 97 a 102 y artículos 98.1 b) y 128 de la Ley y 172 a 174 del Reglamento.

La Ley del Suelo de 1992 se ocupaba, en los artículos 164 a 170, de la reparcelación y en el 157.3 del Proyecto de Compensación, si bien su analogía resulta del inciso final de este último artículo y número cuando dice: «Para la definición de derechos aportados, valoración de fincas resultantes, reglas de adjudicación, aprobación, efectos del acuerdo aprobatorio e inscripción del mencionado proyecto se estará a lo dispuesto para la reparcelación».

La LSCM se refiere a la equidistribución en los artículos 82 y 83. Del artículo 82.1 b) resulta que siempre se desarrolla por medio de la reparcelación. En el artículo 86.2 se dice, en su inciso tercero y con carácter general, que la reparcelación tiene por objeto la equidistribución interna de la unidad de ejecución sin perjuicio de la equidistribución de la unidad de ejecución respecto del área de...

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