Las sinergias en los mecanismos internacionales de protección de la biodiversidad

AutorTeresa Molina Schmid
CargoSubdirectora General Adjunta de Asuntos industriales, energéticos, transportes, comunicaciones y de medio ambiente. Secretaría de Estado para la Unión Europea. Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.
Páginas351-377

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Conservation does mean provision for the future, but it means also and first of all the recognition of the right of the present generation to the fullest necessary use of all the resources with which this country is so abundantly blessed. Conservation demands the welfare of this generation first, and afterward the welfare of the generation to follow."

Gifford Pinchot3

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Introducción

La reducción de la biodiversidad es un hecho: los científicos están de acuerdo en que el ritmo de la extinción de las especies es extremadamente alto. Es obvio que el objetivo de alcanzar, dentro de unos meses, en 2010, una reducción significativa en la tasa de pérdida de la biodiversidad, objetivo establecido en 2000 en la Declaración del Milenio de Naciones Unidas y al que se sumó expresamente la Unión Europea en el Consejo Europeo de Gotemburgo de junio de 2001, no se va a poder cumplir.

No habrá, por tanto, mucho que celebrar el próximo año 2010, declarado Año Internacional de la Biodiversidad por Naciones Unidas. Pero sí podemos ir preparando una nueva época, en la que la biodiversidad adquiera el protagonismo que todavía no tiene. Se trata de ver lo que ha funcionado hasta ahora, para trabajar sobre ello, e ir construyendo un mundo en el que todos tengamos lugar, desde el más pequeño insecto hasta los animales más grandes, todos los tipos de vegetación.

Es cierto, como señala L. Krämer4, que el medio ambiente es un interés sin un grupo de presión detrás y que carece por consiguiente de voz. Pero también es cierto que en las últimas décadas ha habido muchas mejoras en materia de protección del medio ambiente. Curiosamente, la interacción entre el derecho internacional y el derecho comunitario, entre las instituciones internacionales ambientales y la Unión Europea, ha sido uno de los motores de esta evolución. Se han producidos verdaderas sinergias entre estos ámbitos, que han dado lugar a mejoras importantes en la protección del medio ambiente. Analicemos por tanto esta interacción, que ha supuesto en muchos casos -recordemos la definición de la palabra sinergia- un efecto superior a la suma de los efectos individuales.

Los avances en la protección del medio ambiente se han centrado en las últimas décadas en los aspectos más de tipo tecnológico, de reducción de los contaminantes, mejora de la calidad del agua, etc. Pero, en cambio, no ha habido tanta preocupación por la naturaleza como tal. El año 2010 como Año Internacional de la Biodiversidad de Naciones Unidas es una buena ocasión para tomar conciencia de las sinergias que pueden seguir produciéndose entre instrumentos e instituciones internacionales y europeas para dar a la Naturaleza el protagonismo que le corresponde.

Justamente estamos siendo testigos de cómo se está empezando a nombrar a la biodiversidad en relación con el cambio climático. En el pasado Consejo de Ministros de Medio Ambiente de la UE, celebrado en junio de 2009, se subrayó en varias ocasio-

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nes el papel decisivo de la biodiversidad y de unos ecosistemas sanos para resistir presiones ambientales como el cambio climático. Hay que recordar, por ejemplo, que los ecosistemas terrestres y marinos absorben en la actualidad aproximadamente la mitad de las emisiones de gases de efecto invernadero de origen antropogénico. La interacción entre la lucha contra el cambio climático y la conservación de la naturaleza abre un nuevo campo para que se produzcan sinergias.

Es cierto que la interacción entre instrumentos y organizaciones con diferentes ámbitos y con diferentes objetivos, pueden producir también situaciones de conflicto, pero centrémonos en este estudio en las situaciones de interacción positiva. De hecho, como se recoge por S. Oberthür y T. Gehring, en su publicación Institutional Interaction in Global Environmental Governance 5, los conflictos llaman más la atención, y por ello las sinergias han sido apenas objeto de análisis. Según ambos autores, hay mucho más casos de sinergias, especialmente en la interacción entre instituciones internacionales, y entre instrumentos de la UE e instituciones internacionales. No obstante, la literatura se ha ocupado hasta ahora más en analizar los conflictos, porque, en parte, la falta de armonía atrae más atención política y científica, se reacciona más fuertemente ante el peligro de perder algo que ante la promesa de beneficios adicionales. Curiosamente, la fragmentación institucional de la gobernanza ambiental internacional y de la UE, así como la gran cantidad de solapamientos existentes desde el punto de vista temático, no dan lugar de manera predominante a situaciones de conflicto o a duplicación de trabajo. Al contrario, se dan más situaciones de interrelación con resultado positivo, que son, por ello, valiosos modelos para diseñar políticas que mejoren y potencien la gobernanza ambiental.

Veamos, a continuación, ejemplos de sinergias que se han producido en materia de medio ambiente, y más concretamente, en protección de la biodiversidad, que es el tema que nos ocupa.

I Interacción entre instrumentos internacionales
1. Convenio de Diversidad Biológica, CITES, Convenio de Ramsar, Convenio de Bonn y OMC

El Convenio de Diversidad Biológica, firmado durante la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible celebrada en Río de Janeiro en 1992, es el marco legal general internacional para la regulación de la conservación de las especies y de los hábitats. No es el primer convenio internacional que se ocupa de esta cuestión, pero es el primero que trata de una forma completa y general la cuestión de la conservación y las cues-tiones de justicia relativas a la diversidad biológica a nivel mundial. Como su ámbito es muy amplio, el Convenio de Diversidad Biológica interactúa con muchas otras ins-

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tituciones e instrumentos legales comunitarios relativos a otros aspectos de la conservación de la naturaleza pero también de cuestiones económicas, en particular, patentes y derechos de propiedad intelectual.

Son especialmente interesantes las relaciones del Convenio de Diversidad Biológica con el Convenio CITES (Convenio sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestre), el Convenio de Ramsar relativo a los Hume-dales de Importancia Internacional y el Convenio de Bonn de Conservación de Especies Migratorias. La relación entre todos estos instrumentos ha sido hasta la fecha básicamente armónica.

La fórmula de limitar el comercio internacional de especies amenazadas como manera de protegerlas no es nueva, ya que ya se previó a principios del siglo XX. De hecho, por ejemplo, a comienzos del siglo pasado se intentó negociar un tratado para limitar el comercio de plumas de pájaros exóticos para sombreros de mujeres, que nunca se llegó a concluir. Recordemos el Convenio de Londres de 1933 para preservar la Fauna y Flora de África, que incluía disposiciones para limitar el comercio. Se dieron más casos similares, hasta que finalmente se concluyó el citado CITES6.

CITES interactúa desde su entrada en vigor no sólo con los países partes, y sus organizaciones policiales y aduaneras, sino también con la OMC (Organización Mun-dial de Comercio) y la Interpol. CITES interactúa también con otras organizaciones que se ocupan de la conservación de la vida silvestre. CITES es de alguna manera el centro de todos estos convenios. En CITES se regula el comercio internacional de las especies amenazadas; mientras que otros convenios se refieren a un tipo concreto de especie, como, por ejemplo, el Convenio para la Reglamentación de la Caza de la Ballena. Pero el ejemplo más relevante de los problemas que surgen en la gobernanza ambiental internacional es posiblemente la relación entre CITES, un acuerdo inter-nacional ambiental que establece restricciones al comercio, y la Organización Mun-dial de Comercio (OMC), que promueve el libre comercio.

En este contexto cabe mencionar que la interacción entre el Convenio de Diversidad Biológica y varios instrumentos que se ocupan de la utilización de los recursos genéticos en biotecnología también plantea situaciones a veces complejas, así como con la Directiva de patentes UE y el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio -más conocido por sus siglas en inglés: TRIPS- de la OMC por cuestiones de biotecnología y propiedad intelectual. G.Kristin Rosendal7 señala que el Convenio de Diversidad Biológica y TRIPS reconocen que ambos regíme-

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nes se están influyendo mutuamente, ya que la interacción entre ambos se está convirtiendo en algo parecido a una carrera armamentística, ya que cuando un convenio refuerza sus medidas, el otro aprueba medidas más duras. Lógicamente lo que se deduce de ello es que los...

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