Simplificación administrativa y administración electrónica: objetivos pendientes en la transposición de la Directiva de servicios
| Autor | Ricardo Rivero Ortega |
| Cargo | Profesor titular de derecho administrativo (acreditado CU),Universidad de Salamanca, Facultad de Derecho de la Universidad de Salamanca. Campus Miguel de Unamuno |
| Páginas | 115-138 |
SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA Y ADMINISTRACIÓN
ELECTRÓNICA: OBJETIVOS PENDIENTESEN LA TRANSPOSICIÓN
DE LA DIRECTIVA DE SERVICIOS
Ricardo Rivero Ortega*
Sumario
1. La Directiva deservicios y la crisis económica reclaman simplificación ad-
ministrativa
2. Lo que se ha hecho en otros países europeos: Alemania, Italia y Portugal
como ejemplos
3. Realizar los objetivos de la Directiva de servicios requiere mayores refor-
mas de la Ley de procedimiento administrativo
4. El ejemplo de algunas comunidades autónomas
5. Descarga burocrática y abusos enlas cargas administrativas
6. El silencio administrativo
7. Espere usted seis meses: la asignatura pendiente de la agilización de los
procedimientos
8. La panacea de la Administración electrónica
* Ricardo RiveroOrtega, profesor titularde derecho administrativo (acreditadoCU), Universidad
de Salamanca,Facultad de Derecho dela Universidad de Salamanca.Campus Miguel de Unamu-
no, 37007,Salamanca, ricriv@usal.es.
Artículo recibidoel 25.10.2010. Evaluación ciega:9.11.2010. Fecha de aceptación de la versiónfi-
nal: 9.11.2010.
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 115-138
115
1. La Directiva de serviciosy la crisis económica reclaman
simplificación administrativa
Reformay modernización administrativason tópicos recurrentes hace décadas,
sostenidos a lo largo del tiempo por la necesidad constante de responder a las
nuevas demandas de las personas a las que la Administración debe servir, po-
niendo a la altura de las circunstancias sociológicas y técnicas sus estructuras y
procedimientos. Unas y otros se hacen cada vez más sofisticados –reflejando la
creciente complejidad social– llegando a un punto disfuncional para sus pro-
pios objetivos.1
El incrementodel número deórganos y entesadministrativos traeconsigo la
multiplicación de los trámites procedimentales, produciendo como efecto la ra-
lentización de los tiempos de respuesta e incrementando también el riesgo de
contradicción o falta de coherencia interna organizativa. Una Administración
mayorno es, por su mera dimensiónorganizativa,siempre más eficaz.Al contra-
rio, másAdministración a menudoaporta menor rendimientoadministrativo.2
Cuando el coste de las decisiones públicas deviene excesivo en términos
económicos o temporales, parece conveniente disociar lo esencial o imprescin-
dible de aquellos elementos organizativos o procedimentales innecesarios o re-
dundantes. Simplificación administrativa supone así, en primer lugar, reduc-
ción de estructuras,pues aunque el número no sea la única ni principal causa de
complejidad,favorece otras, como el surgimiento de funciones que deben asig-
narse a sus nuevos titulares.3
Ricardo Rivero Ortega
116
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 115-138
1. Labibliografía sobre la reformay modernización administrativases demasiadoabundante para
ser resumida aquí. Me limitarépor ello a destacar algunostítulos relevantes. En España, destaca
por su directa comprensiónde la realidad el estudio de Martín-Retortillo,Sebastián,El reto de una
Administraciónracionalizada, Madrid,Civitas, 1983. Internacionalmente, en los años noventa,no
puede pasarsepor alto el movimientode reinvención delGobierno (Reinventing Government),del
que resulta el documentopatrocinado por el Gobierno Federal de los Estados Unidos,Creating a
Governmentthat Works Better and Cost Less: The Reportof thenational PerformanceReview, dirigi-
do por Al Gore (a la sazón, vicepresidente) y TomPeters.
2. En un estilojocoso y elocuente formulóCyril Parkinson sus tres leyesfundamentales de la bu-
rocracia,señalando el crecimientonatural de las organizacionesde este jaez con independenciade
su aportación real a la sociedad.Véase Parkinson, Cyril, La Ley de Parkinson,1961.
3. Las tres especies de la simplificaciónadministrativa son, como nos explicó tambiénSebastián
Martín-Retortillo,la normativa, la organizativa y la procedimental. Véase Martín-Retortillo Ba-
quer, Sebastián, «De la simplificación de la Administración pública», Revista de Administración
Pública,núm. 147, septiembre-diciembre 1998.
En España podemosreferir programas recurrentes en este sentido durante
los últimos años,pero apenas cabe celebrar algunos resultadospositivos del em-
peño. El pleno desarrollo fractal del árbol administrativo descentralizado ha
traído consigoun crecimiento natural de órganos y funciones,contrarrestando
inevitablemente los afanes racionalizadores. La muestra del universo instru-
mental de entes públicos es, en este sentido, elocuente, al menos hasta las muy
recientesoperaciones de reducciónacometidas en el Estado y variascomunida-
des autónomas.4
Ha sido la crisis laque ha obligado a nuestras administraciones públicas a
hacer de la necesidad virtud, planteándose por primera vez seriamente, al me-
nos en los últimos quince años, qué es o no prescindible, qué merece ser man-
tenido en todo caso y qué debe desaparecer para conservar lo más necesario.
Reflexión proyectable tanto sobre las estructuras como sobre las normas y
los procedimientos que llevanaños realizando seriamente los estadosmás desa-
rrollados.5
Hasta fechas recientes, el análisis coste-beneficio no ha parecidomarcar la
agenda administrativa española. Ni a la hora de acometer proyectos,ni al dise-
ñar y crear nuevas estructuras, ni al dictar normas. Estas técnicas –hoy con-
templadas en la Ley de economía sostenible– se vuelven la única alternativa
razonable para decidir las simplificaciones pertinentes, fijando un orden de
prioridades entre previsionesburocráticas que han de mantenerse y lasque de-
ben desaparecer.
Pues bien, este ejercicio, clave de la sostenibilidad de nuestro modelo ad-
ministrativo, está siendo catalizado por la obligada transposición de la Directi-
Simplificación administrativa y Administración electrónica:objetivos pendientes en la transposición... 117
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 115-138
4. Así,el Consejo de Ministros de 30 deabril de 2010 aprobó la racionalizaciónde estructuras en
la Administración General del Estado(reducción de 32 altos cargos)y la reordenación de su sec-
tor público empresarial (desaparición de 14 sociedades mercantiles y fusión de otras 24). La
Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha redujosu estructura de Gobierno de diez a siete
consejerías,recortandotambién sus entes instrumentales(organismos autónomos,empresas, fun-
daciones,consorcios) de 93 a 40. Otras comunidades autónomas(Andalucía, Cataluña,Castilla y
León…) hanmanifestado intencionesde desarrollar programas semejantes.
5. Alemania,desde la caída del muro de Berlín particularmente (para poder financiarla reunifi-
cación),así como también Inglaterra, han ensayadoexperiencias desburocratizadorasy de mejora
regulatoriamás ambiciosas que las españolas.Sobre el caso británico, puedenconsultarse los múl-
tiples documentos elaborados por su Ministerio de Mejora Regulatoria,entre ellos el programa
Cuttingred tape.
va 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de
2006, relativa a los servicios en el mercado interior (en adelante, DS),una nor-
ma que puede ser interpretada como proceso de reconsideración de cada exi-
gencia pública proyectada sobre las iniciativas empresariales. Partiendo del
diagnóstico delexceso de trabas que reflejan los sucesivosinformes sobre el es-
tado del mercado interiorde servicios,se propone su progresiva reducción.6
Así, en el considerando 42 de la DS, dedicado a las normas de los procedi-
mientos administrativos, se destaca como objeto: «suprimir los regímenes de
autorización, procedimientos y formalidades excesivamente onerosos que obs-
taculizan lalibertad de establecimientoy la creación de nuevas empresas de ser-
vicios que esta comporta». Porque, según expresa el considerando 43: «una de
las principalesdificultades a que se enfrentan las PYME en el acceso a las activi-
dades de servicios y sue jercicio reside en la complejidad, la extensión y la inse-
guridad jurídicade los procedimientos administrativos».
Por ello se pretende realizar el principio de simplificación, mediante la
sustitución de la autorización previa por otras técnicas que permitan«[…] eli-
minar los retrasos, costos y efectos disuasorios que ocasionan, por ejemplo,
trámites innecesarios o excesivamente complejos y costosos, la duplicación de
operaciones, las formalidades burocráticas en la presentación de documentos,
el poder arbitrario de las autorizaciones competentes,plazos indeterminados o
excesivamente largos,autorizaciones concedidas con un períodode vigencia li-
mitado o gastosy sanciones desproporcionados».7
Los considerandos siguientes relacionantoda una serie de medidasconcre-
tas asociadas a lasimplificación administrativa que deben ser tenidas en cuenta
y aplicadas porlos estados miembros en la transposición de la DS: introducción
de formularios armonizados a escala comunitaria (considerando 44); elimina-
ción de redundancias y costes excesivos (considerando 45); derecho a la infor-
Ricardo Rivero Ortega
118
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 115-138
6. Véase Comisión Europea, El estado del mercado interior de servicios. Informe presentado en el
marco de laprimera fase de la estrategia para el mercadointerior de servicios, Bruselas,2002.
7. Véase VillarejoGalende, Helena, «Simplificación administrativa al servicio del mercado inte-
rior europeo»,en Retos y oportunidadespara la transposición de la Directivade Servicios. Libro Ma-
rrón del Círculo de Empresarios,Madrid, 2009. Nevado-Batalla, Pedro,«Simplificación adminis-
trativa: El allanamiento de procedimientos y trámites para facilitar el acceso a una actividadde
servicios y su ejercicio»,en Rivero Ortega, Ricardo (dir.),Mercado europeo y reformasadministra-
tivas. La transposición de la Directivade Servicios en España, Civitas, Madrid,2009.
mación y procedimientos por vía electrónica (considerando 46); criterio res-
trictivo en las exigencias documentales de originales o copias compulsadas
(considerando 47); ventanillas únicas (considerando 48); acceso a información
vía Internet (considerando 50); procedimientos y trámites por vía electrónica
(considerando 52).
En el articulado de la Directiva, todo el capítulo II está dedicado a la sim-
plificación administrativa, comenzando con el artículo 5, que exige la simplifi-
cación de los procedimientos mediante la revisión de los mismos por parte de
los estados miembros. No se hace referencia explícita en este artículo al modelo
de costes estándar, pero cabe recordar que es la metodología adoptada por los
países europeos (y de la OCDE) para llevar a cabo la descarga burocrática.8
Este mismo precepto se ocupa de la cuestión práctica de los formularios,
que pueden ser aprobados por la Comisión para su validez a escala comunita-
ria. Asimismo, se establece el mutuo reconocimiento documental entre autori-
dades administrativas de los estados miembros,porque la DS no persigue prin-
cipalmente lasimplificación –no lo olvidemos– sino la realización del mercado
interior, para lo que deben evitarse sobre todo las duplicidades o multiplicida-
des en la exigencia documental.
Dentro de este capítulo, se dedica una particular atención a la ventanilla
única (artículo6), al derecho a la información (artículo 7) y a los procedimien-
tos por vía electrónica (artículo 8). La ventanilla única responde a la lógica del
One-Stop Government, que forma parte del conjunto de medidas aplicadas en
muchos países (también en el nuestro) para facilitar la iniciativa empresarial,
con experienciasde cierto recorrido. El derechoa la información presenta en la
DS un componente proactivo que va más allá del derecho a recibirla,pues exige
que esté puestaa disposición. Y losprocedimientos porvía electrónica implican
el derecho a iniciar la prestación de servicios comunicándose con la Adminis-
tración por estosmedios.
Por supuesto, ninguna de estas tres líneas de actuación simplificadora es
desconocidaen España, como después veremos.Nuestro país dispone de planes
de reducción de cargas, ha ensayado experiencias de ventanilla única, reconoce
Simplificación administrativa y Administración electrónica:objetivos pendientes en la transposición... 119
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 115-138
8. VéaseAgencia Estatal de Evaluaciónde las Políticas Públicasy la Calidad de los Servicios, Ma-
nual Internacionaldel Modelo de Costes Estándar,2007.
el derecho a la información administrativa y ha regulado el acceso electrónico
de los ciudadanos a los servicios públicos hace tiempo. Podría concluirse, por
tanto, que cumple los objetivos de simplificación requeridos en la DS, o al me-
nos está en buenascondiciones para lograrlo.¿Es así? Pues, en mi opinión, no.9
En España, latarea pendiente para realizar las exigenciasde simplificación
es mayor que la existente en otros países europeos, porque en nuestro país los
resultadosde estos procesos son de momento escasos.Intentaré demostrar esta
afirmación recordando los intentos y los logros españoles en la realización de
tres grandes desafíos: la descarga burocrática, el silencio administrativo y la re-
ducción de los plazos en los procedimientos administrativos. Los tres son ver-
daderas claves de la simplificación procedimental requerida por la Directiva de
servicios.10
Veremos cómo todavía hoy nuestra necesidad de descarga burocrática su-
pera en un 5% a la de la media de los países de la OCDE, dados los persistentes
excesos en las exigencias documentales. Cómo prácticamente no hemos avan-
zado casi nada enel objetivo de agilización delos plazos en los procedimientos.
Recordaremos que el silencio administrativo sigue siendo una grave carga para
quienes se relacionan con laAdministración, a pesarde los reiterados y fracasa-
dos intentos de resolverlo por la vía de su carácter positivo. Y mostraremos las
concreciones pendientes en materia de Administración electrónica, herramien-
ta decisiva de lasimplificación.11
En mi opinión, nuestro país se ha quedado relativamente rezagado en sus
reformaspara avanzar en la modernización administrativa,circunstanciaque se
comprueba presenciando los resultados de otras experiencias europeas más
avanzadas, cuyo conocimiento puede servir para mostrar las posibilidades que
ofrecería la mera emulación de programas de simplificación y agilización más
ambiciosos queel español.
Ricardo Rivero Ortega
120
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 115-138
9. VéaseRivero Ortega, Ricardo,«Reformas administrativaspara 2010: La difícil transposición de
la Directivade Servicios en España», Revista Aragonesa de AdministraciónPública, 2009.
10. Sobre la simplificación procedimental,véase Tornos Mas,Joaquín, «La simplificación proce-
dimental en el ordenamientoespañol», Revista de Administración Pública,núm. 151, enero-abril
2000.
11. Véase CiercoSeira, César, «Algunasreflexiones sobre la simplificación de los procedimientos
administrativosa la luz de los avancesde la Administración electrónica»,Revista General de Dere-
cho Administrativo, Iustel,núm. 19, 2002.
2. Lo que se ha hecho enotros países europeos: Alemania,
Italia y Portugal como ejemplos
La simplificación administrativa se traduce en Alemania como Verwaltungsve-
reinfachung, asociándose a la descarga administrativa (Bürokratieabbau) y a la
reforma y agilización de los procedimientos administrativos,tópicos que se to-
maron muyen serio en el marco del programade promoción de las inversiones
tras la reunificación,en el ánimo de financiar la tan costosa reconstrucción de la
ex República Democrática.12
En Alemania,la reforma administrativa ha sidoun propósito de primeror-
den en los últimos veinte años,durante los que se ha discutidoel nuevo mode-
lo de dirección y sus proyecciones sobreel derecho administrativo.13 Particular-
mente intensas serían las repercusiones sobre el procedimiento administrativo,
que ha sidoobjeto de sesudas reflexiones dogmáticashasta alcanzar su actuales-
tadio de cuarta generación, superador de los paradigmas iniciales de la Ley de
1976.14
Las reformas de la Ley deprocedimientoadministrativose han sucedido en
los últimosaños también.Precisamente una de lasmás recientes –lacuarta– per-
sigue directamente el propósito de trasponer la Directiva de servicios,mediante
varias modificaciones: introducción de un procedimiento ante una instancia
única, regulación de la ficción de autorización y cláusula de apertura para per-
mitir quelas cámaras de industriay comercio actúen como interlocutorúnico.15
En Italia,al igualque en Alemania, también puede comentarse una serie de
reformas de la Ley deprocedimiento administrativo, contextualizables en un
ambicioso programa de modernización de la Administración desarrollado bajo
las responsabilidades del ministro Brunetta,conocido por sus contundentesin-
Simplificación administrativa y Administración electrónica:objetivos pendientes en la transposición... 121
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 115-138
12. VéaseBullinger, Martin,«La Administración,al ritmo de la economía y la sociedad:Reflexio-
nes y reformas en Francia y en Alemania»,Documentación Administrativa,núm. 234, 1993.
13. VéaseKönig, Klaus, Verwaltungsstaatim Übergang. Transformation, Entwicklung,Modernisie-
rung, Baden-Baden,Nomos, 2000.
14. Véase Schneider,Jens-Peter,«La evolución del procedimiento tipo de la Ley de Procedimien-
toAdministrativoAlemana de 1976: Hacia un modelo integrado y comprensivo»,en Barnés, Javier
(ed.),La transformación del procedimientoadministrativo, Sevilla,Editorial Derecho Global, 2008.
15. Véase SueltCock, «La implementación de laDirectiva de Servicios en Alemania»,Revista de
Estudios Locales,núm. 122, 2009,pp. 25, y ss.
tervenciones sobre el estatuto de los empleados públicos. Desde 2008, los pro-
yectos de cambio en Italia se han multiplicado extraordinariamente.
Más allá de estas polémicas leyes y decretossobre funcionarios, en el plano
del procedimiento administrativo algunas de las iniciativas italianas merecen
ser destacadas.Así, centrándonos en la más reciente, la Ley 69 de 2009, que re-
duce a 30 días el plazo de tiempo para resolver un procedimiento cuando otra
norma no ha fijado plazo distinto. En este mismo texto se fija el plazo máximo
de 90 días para todos los procedimientos.
En Portugal tambiénpodemos señalaravances notables en el puntoconcre-
to de la agilizaciónde los procedimientos, precisamentepromovidos por las nor-
mas de transposición de la DS. En nuestro vecino ibérico,la modificación de las
normas comercialesincluye la previsión de unalicencia para lasgrandes superfi-
cies comerciales (a partir de una superficie más detres veces mayora la prevista
en casi todas las comunidades autónomas españolas) que se concede (o no) en
un plazo de 30 días, pudiendo por supuestotramitarse por vía telemática.16
Contrastanlas reformas de otros países del sur,como Italia o Portugal, con
la falta de unaoperación modificadora delos plazos de los procedimientos en el
nuestro.Cabe recordarque durante la tramitaciónde la reforma de la Ley de co-
merciose debatió la posibilidadde abreviar el plazo para losprocedimientos au-
torizatorios de seis a tres meses, concluyéndose este debate con el significativo
resultado dedejar el plazo en su original duraciónde seis meses.
3. Realizar losobjetivos de la Directiva de serviciosrequiere
mayoresreformas de la Ley de procedimiento administrativo
¿Serían aplicables las soluciones alemanas o italianas en España? Sin duda,
pero para ello sería necesario alterar fortísimas inercias y resistencias contra-
rias a los efectos reales de la simplificación administrativa.No es difícil imagi-
nar el impacto que sobre las oficinas públicas podría producir una reducción
a la mitad de los tiempos de los procedimientos,pero tampoco es complejo ar-
gumentar que estamos ante una de esas reformas estructurales imprescindi-
Ricardo Rivero Ortega
122
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 115-138
16. VéaseGonçalves, Pedro, «Latransposición de la Directivade Servicios en Portugal»,Revista de
Estudios Locales,núm. 122, 2009.
bles para hacer competitiva nuestra economía: la reinterpretación del princi-
pio de celeridad.17
Claro que España es un país de profundatradición burocrática, cuyos orí-
genes pueden situarse en la época de Felipe II (el «rey papelero»). Desde la
Constitución de 1978 y el desarrollo del Estado de las autonomías, además, el
número de órganos y funcionarios públicos no ha dejado de crecer, circuns-
tancia que complica sobremaneracualquier intento simplificador.Pero lo cier-
to es que en los últimos tres años,mientras Alemania e Italia aprobaban sus re-
cientes reformas del procedimiento administrativo, nuestra Ley 30/1992 no se
adaptaba en suficiente medida a las nuevas exigencias europeas e internacio-
nales.
Ello a pesar de queesta década se inicia con un diagnóstico memorabledel
entorno normativo en nuestro país: el informe de la OCDE Regulatory Reform
in Spain (Government Capacity to Assure High Quality Regulation). Este docu-
mento marcaba buena parte de las reformas a realizar, muchas de las cuales se
iniciaron, porque los esfuerzos de reforma administrativa se han sucedido a lo
largo del tiempo,pero han perdido impulso recientemente, tras la supresióndel
Ministerio para lasAdministraciones Públicas.18
La transposición de la DS no ha cambiado totalmenteesta situación. El ar-
tículo 17 de la Ley de libre acceso y ejercicio a las actividades de servicios, dedi-
cado a la simplificación de los procedimientos,se limita a reproducirel texto de
la Directiva,por lo que la necesidad de unareforma de la Ley de procedimiento
administrativo persiste, y no se despeja con las escuetas previsiones de la ley
ómnibus,ni tampoco queda resueltapor mor de la Ley de economía sostenible.
En mi opinión, hubiera sido preferible una reforma más amplia y profunda de
la Ley 30/1992 paracumplir con las exigencias dela DS.19
Simplificación administrativa y Administración electrónica:objetivos pendientes en la transposición... 123
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 115-138
17. Véase Rivero Ortega, Ricardo,«Principio de celeridad», en Santamaría Pastor,Juan Alfonso
(dir.),Principios del Derecho administrativo, Madrid,La Ley, 2010.
18. OCDE, RegulatoryReform in Spain. Government Capacity to AssureHigh Quality Regulation,
2000.
19. Véase Rivero Ortega,Ricardo, «La transposición de la Directiva de Servicios en España», en
Rivero Ortega, Ricardo(dir.), Mercado europeo y reformas administrativas. La transposición de la
Directivade Servicios en España, Madrid, Civitas,2010.
Por supuesto, yadigo que no faltan iniciativasen este sentido, comolas re-
cogidas en el denominado Plan E,que incluye en su capítulode modernización
de la economía un plan de acción para la reducción de cargas administrativas
–aprobadopor el Consejo de Ministrosel 20 de junio de 2008–, conel fin de re-
bajar en un 30%nada menos las cargas soportadaspor trabajadores autónomos
y empresas en sus relaciones conla Administración. Peromientras las previsio-
nes sobre tiempos, silencio o exigencias documentales no varíen en la Ley
30/1992, el efectode esas medidas será en mi opinión menor.
4. El ejemplo dealgunas comunidades autónomas
No puede decirse,sin embargo, que el principio de simplificación no haya sido
recibido en el derecho positivo español. Varias reformas autonómicas han im-
pulsado estalínea de reforma en soluciones normativasde considerable rango y
alcance.Entre las experiencias más avanzadaspueden señalarse las emprendidas
por algunas comunidades autónomas:vamos a ver los ejemplos de Navarra,Ca-
taluña, Castilla y León o Baleares.
Navarra destaca por la aprobación de la Ley foral de simplificación admi-
nistrativapara la puesta en marchade actividades empresarialeso profesionales,
publicada en su Boletín Oficial de 26 de noviembre de 2009. Desde su exposi-
ción de motivos, esta normaevoca la necesidad de revisiónde los procedimien-
tos administrativos, la eliminación de las cargas prescindibles, la apuesta por la
Administración electrónica y la modernización procedimental.
La norma se pone al día de las técnicas internacionalmente reconocidas
para lograr sus objetivos: protocolos con información procedimental, estudios
de cargas o análisis de impacto normativo. Sobre las licencias, en lugar de utili-
zar la socorrida y falaz solución del silencio positivo, se recurre a la técnica del
condicionamiento, que permite lograr un mayor equilibro entre intereses pú-
blicos y privados afectados.Asimismo,se contempla una reducciónde plazos de
tramitación de los proyectos de interés foral, en línea similar a la contemplada
en otras comunidades autónomas, como Aragón.
En Cataluña, algunas de las carencias de la normativa común de procedi-
miento administrativo han sido solventadascon la aprobación de las nuevas le-
yes de régimen jurídico y Administración electrónica. El legislador catalán ha
Ricardo Rivero Ortega
124
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 115-138
reaccionado ante las insuficiencias de las reformas en la legislación básica, y lo
ha hecho con una intensidad considerable, aprobando prácticamente textos
coincidentes en sus ámbitosregulados con las leyes 30/1992 y 11/2007.
La primera de las leyes aprobadas es la Ley 26/2010, de 3 de agosto,de ré-
gimen jurídico y procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña,
norma que declara entre sus propósitos tanto «promover una administración
pública ágil, eficaz y eficiente, y hacer accesibles sus relaciones con la ciudada-
nía, con independencia del soporte que se utilice», como «mejorarla actuación
de las administraciones públicas catalanas mediante la regulación de las medi-
das de simplificación de trámitesy procedimientos, parala reducción de cargas
administrativas» (artículo 2, Finalidades, apartados byc).
Se concretanestos propósitos en el reconocimientodel derecho a la buena
administración(artículo 22), antes previsto en el Estatuto de autonomía de Ca-
taluña, el derechoal uso de los medios electrónicos (artículo 24), o el derecho a
una información veraz y de calidad (artículo 28). Derechos que pretenden re-
forzarse con el enunciado de principios, entre los que se encuentra el de «sim-
plificación y racionalidad administrativa».
A la simplificación administrativa se dedica su capítulo III, estrechamente
relacionado con las previsiones de la DS, pues regula entre otras figuras las de-
claraciones responsables (artículo 35) y comunicaciones previas (artículo 36),
sus modelos normalizados (artículo 37), las inscripciones de oficio (artículo 39)
y la ventanillaúnica (artículo 40).
La segunda norma esla Ley 29/2010, de 3 de agosto, del uso de losmedios
electrónicos en el sector público de Cataluña, ley que se propone implantar el
modelo catalán de Administración electrónica,un concepto que merece ciertos
matices teniendo en cuenta las exigencias europeas de interoperabilidad, que
más bien aconsejarían promover un modelo europeo. Pero positivamente debe
elogiarse el enunciado de la simplificación entre sus principios (artículo 4), así
como medidas concretas entre las que cabe destacar la reducción de los plazos
asociada a la utilización de las nuevas tecnologías (artículo 18).
En Cataluña se ha seguido el mismo esquema normativo del Estado: una
ley para el régimen jurídico y procedimiento administrativo (muy similar a la
30/1992) y otra para laAdministración electrónica (en la línea de la 11/2007),
Simplificación administrativa y Administración electrónica:objetivos pendientes en la transposición... 125
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 115-138
obviando los evidentes paralelismos y necesidades de entrecruzamiento entre
ambos textos.La realización de los principios y derechosde losciudadanos, hoy,
pasa por la implantación de las nuevastecnologías, luego el acoplamiento o in-
tegración de los dostextos puede ser una opcióna barajar al regular estas cues-
tiones.
Esta es la estrategiaseguida por la Ley 2/2010,de 11 de marzo, de derechos
de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad
Autónoma de Castilla y León y de gestión pública, una norma cuyo texto trata
simultáneamente del derecho a la buena administración previsto enel Estatuto
de autonomía y de las nuevas tecnologías. Sus contenidos muestran la combi-
nación de derechos asociados alrégimen y procedimiento administrativo tanto
como medidasmodernizadoras.
También se enuncia entre los principiosde la Ley el de simplicidad,que en
un afán propedéutico se explicaen el apartado edel artículo 5: «La Administra-
ción de la Comunidad ha de utilizartécnicas y métodos que permitan la simpli-
ficación de trámites,la eliminación de procedimientos innecesarios y la dismi-
nución de tiempos de espera». Y este principio recibe refuerzos concretos
mediante el reconocimiento de medidas de racionalización administrativa y
Administración electrónica.
El artículo 41 está monográficamente dedicado a la simplificación, por
cierto avanzada con un desarrollo reglamentarioprevio incluso a la aprobación
de la ley, cual es el contenido en el decreto de simplificación documental, De-
creto 23/2009, de 26 de marzo, una norma que pretende realizar de una vez el
derecho de los ciudadanos (de las personas en general) de no presentar docu-
mentos que se encuentren en poder de la Administración autonómica.
Tanto la Ley catalana 26/2010 como la 2/2010 de Castilla y León tienen en
común la invocación de la DS en sus exposiciones de motivos. Así,la primera
nos dice que «[…]no puede rehuirse la necesidad de incorporarlas reglas de la
Directiva 2006/123/CE,de 12 de diciembre de 2006,relativa a los servicios en el
mercado interior, y de regular las medidas de simplificación administrativa a
que obliga su transposición».Y la castellanoleonesa se refiere a la DS calificán-
dola de «[…] hojade ruta de las reformas estructurales, demostrando las estre-
chas conexiones entre competitividad económica y derechoa una buena admi-
nistración».
Ricardo Rivero Ortega
126
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 115-138
Para terminar con esta sucinta exposición de reflejos del principio de sim-
plificación exigido por la DS, una mínima referencia a la Ley 4/2010, de 16 de
junio, de medidasurgentes para el impulso de la inversión en las Islas Baleares,
que dedica su artículo 2 a la simplificación de los procedimientos administrati-
vos, estableciendo en su apartado segundo lo siguiente: «En todoprocedimien-
to administrativo que tramite la Administración autonómica,una vez superado
el plazo establecidopara cada acto de trámite, se declarará de oficio y sin demo-
ra su preclusión y,sin perjuicio de la responsabilidad enla que hayan podido in-
currir quienes hayan causado su incumplimiento, debe continuarse la tramita-
ción del procedimiento e impulsarlo, de oficio, las veces que sea necesario».En
su título III, sobre medidasen el sector turístico, también se dedica un artículo
a la simplificación procedimental, el 21,sobre la autorización sectorial turística
única, queunifica los de autorización previa y de apertura.
5. Descargaburocrática y abusos en lascargas administrativas
Como hemos podido ver, tanto el Estado como las comunidades autónomas
aceptan la necesidad de simplificación, pero habría que comprobar en concre-
to en qué medida se están cumpliendo sus exigencias. Comenzando por la tan
necesaria descarga burocrática, una línea de reformas que se está impulsando
a nivel internacional, como muestran los estudios comparativos sobre la ma-
teria.20
En octubre de 2010, el ministro de Industria anunció el fin del papel en la
Administración del Estado para el año 2015. Es un pronóstico excesivamente
ambicioso,aunque marque el camino a seguir.La implicación de la CEOE en la
exigencia de reducción de cargas administrativas es otro dato que debe tenerse
en cuenta, porquedemuestra su necesidad y repercusiones económicas.
Las conexiones entre esta política y la Directiva de servicios han sido in-
cluso apreciadaspor la jurisprudencia, como muestra por ejemplo la Sentencia
del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 2010 (ponente: Santiago Martínez-
Vares García), cuyofundamento jurídico tercero,refiriéndose a una posible du-
Simplificación administrativa y Administración electrónica:objetivos pendientes en la transposición... 127
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 115-138
20. Véase Reducir el papeleo. Comparación internacional de las cargas administrativas, Madrid,
INAP, 2009 (traducciónde Ana Roselló Olivares).
plicidad de comunicaciones, apunta que tales redundancias burocráticas
«[…] responden a una forma de legislar que pretende desterrar la Directiva
2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de
2006, relativa a los servicios del mercadointerior, y que obligaa las administra-
ciones públicas a eliminar trámites innecesarios».
Según el informe del Ministerio de Economía sobre la transposición de la
DS, este proceso habría producido un notable rendimiento en lo relativo a la
descargaburocrática, resultadoque cuantifica en 594 los requisitos burocráticos
eliminados.Sólo en el capítulo de autorizaciones,se refiere a 116 autorizaciones
menos en el nivel estatal y 633en el nivel autonómico.Y a estas cifrashabría que
sumar la descarga burocrática enlos ayuntamientos.21
A pesar de todos estos resultados,que son esperanzadorespor supuesto, los
ciudadanos y empresarios españoles muestran aún su insatisfacción con los
excesivos costos administrativos. Percepción generalizada que puede estar vin-
culada con la falta de cumplimiento real del derecho previsto en la Ley de pro-
cedimientodesde 1992 a no presentar los documentos en poderde la Adminis-
tración actuante.La mayoría de las administraciones públicas siguenexigiendo
documentos que tienen en su poder, por carecer de medios técnicos suficientes
para evitar hacerlo.
Una buenamuestra nos la ofrece elincompleto cumplimiento del Real De-
creto 522/2006, de 28 de abril,por el que se suprime la aportación de fotocopias
de documentosde identidad en los procedimientosadministrativosde laAdmi-
nistración General del Estado y de sus organismos públicos vinculados o de-
pendientes. Una norma que evoca el principio de simplificación, los derechos
de los ciudadanos y la mejora de la competitividad, reconociendoen su exposi-
ción de motivos que la exigencia de aportar esta fotocopia «[…] ha quedado
claramenteobsoleta y discordantecon una situación administrativa y social de-
cididamente orientada a disminuir las cargas y barreras burocráticas mediante
un uso racional delas técnicas y recursos disponibles».
El derechoa no aportar la fotocopia del DNI secorresponde con la obliga-
ción del órgano instructor de hacer las pertinentes comprobaciones de oficio,
Ricardo Rivero Ortega
128
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 115-138
21. Véase de la Peña,Rosa, «Exceso de cargas burocráticasen losAyuntamientos»,Revista de Es-
tudios Locales,núm. 12, 2009.
«[…] de acuerdo con los datos de identificación que obren en sus archivos,ba-
ses de datos u otros fondos documentales». Pues bien, casi cinco años después
del dictado de esta norma, la realidad en un buen número de oficinasde la Ad-
ministración General del Estado –como bien saben tanto los ciudadanoscomo
los funcionarios– es que a menudo sesigue solicitando la fotocopia del DNI.
Los abusos en las exigencias documentales siguen produciéndose,a pesar
de normas como las anteriormente citadas, incumpliéndose reiteradamente el
derecho formulado en 1992 por el artículo 35 de la LPC.22 Si esto es así, ¿cómo
van a dejar los responsables administrativos de solicitar copias compulsadas o
traducciones juradas a los prestadores de servicios?La DS permite su exigencia
por razones imperiosasde interésgeneral, pero obviamente no cualquierrazón
tiene este carácter, salvo que aceptemos la trivialización de las excepciones del
derecho europeo.
En otro punto esencial se verá el grado de realización de la descarga buro-
crática:la elaboración de los formularios de declaracionesresponsables y comu-
nicaciones previas,tanto para facilitarel acceso a las actividadesde servicios y su
ejercicio, como para clarificar el marco jurídico del nuevo sistema de controles.
Pues bien,en muchas administraciones (especialmente en el nivel local) todavía
se carece de talesformularios,y en otras se han regulado las nuevas figurasde in-
tervención, de talmodo que apenas se diferencian de las clásicas autorizaciones.
6. El silencioadministrativo
La regulación del silencio administrativo en España se ha calificado con razón
de anacrónica.23 La reforma de 1999 fue sin duda bienintencionada, pero no re-
solvió la mayoría de los problemas planteados por esta ficción,24 expuestos por
la más reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre las licencias urba-
Simplificación administrativa y Administración electrónica:objetivos pendientes en la transposición... 129
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 115-138
22. Véase Núñez Gómez,Teresa,Abuso en la exigencia documental y garantíasformales de los ad-
ministrados,Barcelona, Atelier,2005.
23. VéaseBaño León, José María, «El silencioadministrativo: Notassobre una regulación anacró-
nica», en SosaWagner,Francisco (coord.),El Derecho administrativo en el umbraldel siglo XXI. Li-
bro Homenajeal Profesor Ramón Martín Mateo,Valencia,Tirant lo Blanch, 2000.
24. Véase ParejoAlfonso, Luciano,«La nueva regulación del silencio administrativo»,Documen-
tación Administrativa, núm.254-255, 1999. Rodríguez-Arana,Jaime, «El silencio administrativo»,
Diario La Ley,núm. 3, 1999.
nísticas adquiridas por silencio positivo. Se pone de manifiesto,una vez más,
cómo este difícil asuntose cerróen falso, pues ni es aceptable adquirir derechos
contra el ordenamiento y el interés general sólopor la pasividad de la Adminis-
tración, ni tal inactividad puede resultar totalmente impune, como de hecho
ocurre en la mayoría de los casos.25
Pero el legislador español parece no ser consciente de esta situación, como
nos muestra la solución lampedusiana de la ley ómnibus,que por un lado pare-
ce exigir una razónimperiosa de interés general para elsilencio negativo (en la
nueva redacción del artículo 43 de laLey 30/1992), pero luego mantiene los re-
gímenes preexistentes en una disposición cuarta que termina dejando todo
como está.26
Puramente aparente es asimismo la ampliación del silencio positivo en la
Ley de economía sostenible, en un artículo 40 cuyo texto merece ser reproduci-
do por lo absurdo de sus consecuencias: «1. Con el fin de agilizar la actuación de
las administraciones públicas,el Gobierno,en el plazo de tres meses desdela en-
trada en vigor de esta ley, remitirá a las Cortes Generales un proyecto de ley de
modificación del sentido del silencio administrativo en los procedimientos que
no se consideren cubiertos porrazones imperiosas de interésgeneral, de acuer-
de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento
administrativo común. 2.Las comunidades autónomas evaluarán igualmentela
existencia de razones imperiosas de interés general que justifiquen el mante-
nimientode los efectos desestimatorios del silencioadministrativo en losproce-
dimientos administrativos regulados por normas anteriores a la redacción del
administraciones públicas y del procedimiento administrativocomún, derivada
de la Ley 25/2009,de 22 de diciembre,de modificación de diversas leyes para su
adaptación a laLey sobre el libre accesoa las actividades de servicios y su ejerci-
cio. De acuerdo con los resultados de dicha evaluación,sus consejos de Gobier-
no presentarán, en el plazo de un año desde la entrada en vigor de esta ley, un
Ricardo Rivero Ortega
130
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 115-138
25. Sobre el problema,sigue siendo una obra imprescindible el libro de Gómez Puente,Marcos,
La inactividadde laAdministración,2ª edición,Aranzadi, 2000.
La Ley, núm.7465, 2010. Lozano Cutanda,Blanca, «Ley Ómnibus: Silencioadministrativo, decla-
ración responsabley comunicación previa», Diario La Ley,núm. 7339, 2010.
proyecto de ley a sus respectivas asambleas, de modificación del sentido del si-
lencio administrativo en losprocedimientos queno se consideren cubiertospor
dichas razones imperiosas de interés general».
La solución lampedusiana de la ley ómnibus deriva en sarcasmo a la vista
de esta redacción de la Ley de economía sostenible, que fía a la presentación de
un proyecto de ley ulterior (cómo no, en el plazo de tres meses) la revisión
de los supuestos de silencio negativo.Es decir, tras la ley paraguas y la ley ómni-
bus se tramita un proyecto de ley (éste de economía sostenible) que se limita a
exigir uno más cuyo resultado será, probablemente, muy distinto.
Los ingenieros de sistemas utilizan la expresión bucle o loop de programa-
ción para referirse a una acción que se repite sucesivas veces,hasta que una de
sus condiciones deja de cumplirse. Pues bien, esto es lo que parece suceder con
las modificacionesen pos del silencio positivo.Si no fuera porque estas noveda-
des se presentan como arbitriospara mejorar la competitividad denuestra eco-
nomía, lo expuesto parecería una broma, pero en nuestras actuales circunstan-
cias, tramitartres proyectosde ley para llegar al resultadode la necesidad de uno
más recuerdael cuento de la buena pipa.
Pongámonos, sin embargo,en la más optimista de las actitudes y creamos
–es una remotahipótesis– que nuestroslegisladores no van a reiterar sus opcio-
nes tras la reforma de la Ley de procedimiento común en 1999, cuando pese a
declararse con carácter general la regla del silencio positivo, las excepciones su-
peraron con creceseste presunto principio. ¿Sirvepara algo reducir los supues-
tos de silencionegativo?
En mi opinión, no,por dos razones de peso al menos. La primera: si se lle-
ga a la convicción de que puedepermitirse el desarrollode una actividad sin res-
puesta expresa, el medio menos restrictivo sería la declaración responsable o la
comunicación previa, según los casos, pues el procedimiento autorizatorio pa-
receríaprescindible. Segunda:el silencio positivoes una trampa para las empre-
sas que necesitan seguridad.
Sólo hay un camino aceptable,en mi opinión,para resolver los problemas
planteados por el silencio administrativo: reforzar la exigencia de cumplimien-
to de la obligación de resolver desarrollando más la figura del responsable del
procedimiento,tomada en su día dela Leyitaliana de 1990, pero sin consecuen-
Simplificación administrativa y Administración electrónica:objetivos pendientes en la transposición... 131
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 115-138
cias prácticas en nuestra Ley 30/1992. Otras reformas italianas recientes, como
la incorporación de un derechode los particulares a serindemnizados en los su-
puestosde dilaciones procedimentales que les producenperjuicios, favorecerían
claramente eldictado de resoluciones expresas.27
7. Espere usted seis meses: laasignatura pendiente de laagilización
de los procedimientos
El ejemplo italiano de reducción de plazos (los 30 días como plazo común),
sumado a la regulación legal de la indemnización por dilaciones, enfatiza una
de las claves de la simplificación exigida por el derecho europeo, también por
supuesto en la DS. La Administración pública del siglo XXI tiene que adaptarse
a los ritmos sociales y económicos de nuestros días, que son ya distintos a los
que marcabannuestra vida hace apenas una década.28
Un opúsculode Villar Palasí nos recuerda la previsión del derechoromano
imperial: «omnis publica actio intra sex menses post litis contestationes peraga-
tur», así como su transmisión a las causas fiscales,obra de los glosadores: «om-
nis causa fiscales post eam contestatam, finiendo est intra sex menses». Desde su
punto de vista, ahí se encuentrala raízdel plazo clásico en nuestra legislación de
procedimiento administrativo,también reconocido porla jurisprudencia como
término para considerar el normal o anormal funcionamiento del servicio
público.29
Hoy, el derecho a la buena administración, que incluye el derecho de los
ciudadanos a que sus asuntossean resueltos en un plazo razonable,parece cada
vez más difícil deconciliar con unos tiempos de respuesta dela Administración
medidos en términos de meses,que son los contemplados en la gran mayoría
de las normas reguladoras de los procedimientos concretos. La agilización de
los procedimientos administrativos es, pues, una exigencia europea que tras-
ciende la DS.
Ricardo Rivero Ortega
132
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 115-138
27. Véase RiveroOrtega, Ricardo, «La obligaciónde resolver», en Quintana López,Tomás (dir.),
El silencio administrativo,Valencia,Tirant lo Blanch, 2004.
28. Véase Rivero Ortega, Ricardo,«Principio de celeridad», en Santamaría Pastor,Juan Alfonso
(dir.),Principios de Derecho administrativo, Madrid,La Ley, 2010.
29. VéaseVillar Palasí,José Luis, Técnicas remotasdel Derecho administrativo,Madrid,INAP,2001.
¿Se ha avanzadoalgo en la agilización de los procedimientosen España? El
Plan de medidasde simplificación de procedimientos administrativos y agiliza-
ción de los trámites de la Junta deAndalucía (enero 2009)se propuso reducir a
la mitad el tiempo delos procedimientos administrativos queno excedieran de
seis meses (de seis a tres) y fijar un plazo reducido para aquellos procedimien-
tos en que fuerasuperior a los seis meses.Sorprende sin embargoel elevado nú-
mero de procedimientos para los que la normativa contemplaba plazos supe-
riores a un año, así como los muchos en los que el plazo previsto era de seis
meses, demostrando los escasos avances producidos desde la aprobación de la
LPC de 1992 en esteaspecto.
En algunos municipios se han aprobado cartas de servicios comprome-
tiéndose a resolver determinados procedimientos en tiempos menores a losque
la normativareguladora contempla,pero no es ésta aún una política generaliza-
da, ni se ha conferido todavía a lascartas de servicios el reconocimiento jurídi-
co que podríanllegar a tener,pasando de ser merosinstrumentos de promoción
de la calidad a documentos vinculantes y generadores de consecuencias y res-
ponsabilidades en la relación con los ciudadanos.
8. La panacea de laAdministración electrónica
A pesar de las declaraciones de la exposición de motivos de la Ley 30/1992, que
en su día pretendió nada menos que sustituir las «técnicas formalistas,supues-
tamente garantistas», dándolas por caducadas (sic), por las nuevas tecnologías,
con la destacable excepción de la Agencia Tributaria, el desarrollo de la Admi-
nistraciónelectrónica en España presentacierto retraso respectode las naciones
más desarrolladas,al menos hasta fechas recientes.
Nuestra doctrina ha ido por delante del legislador en estas cuestiones, mos-
trando las principales cuestionesjurídicas que debían ser tratadas.En comparación
con los países más avanzados (EstadosUnidos,Alemania, Francia), nuestromarco
legalde la Administraciónelectrónicatambiénestá rezagado,no por las previsiones
legales sino debido al tiempo empleado para losdesarrollos ulteriores, que son los
que deben realizar los puntos más difíciles, verdaderas claves de la simplificación.
Y es que, aunque la Ley de acceso electrónico se aprueba en 2007,su desa-
rrollo reglamentario se demorará más de dos años, hasta la aprobación del Real
Simplificación administrativa y Administración electrónica:objetivos pendientes en la transposición... 133
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 115-138
Decreto 1671/2009, de 22 de junio, de desarrollo parcial. Muchosaspectos rele-
vantes de la ley,estrechamente relacionados algunos con el cumplimientode las
exigencias de la DS, se concretan en esta norma, así: las sedes electrónicas, la
identificación, las comunicaciones y notificaciones electrónicas o las cuestiones
documentales(documento, expediente y archivo electrónico).
Por ciertoque hubo que esperar aún más, hasta el 2010, para ver en el Bo-
letín Oficial del Estado otros dos desarrollos reglamentarios claves de la Ley de
acceso electrónico, cuales son las normas de interoperabilidad y seguridad,res-
pectivamenteaprobados por reales decretos 4/2010,de 8 de enero, por el que se
regula el Esquema Nacionalde Interoperabilidad, y 3/2010,de 8 de enero, porel
que se regula el Esquema Nacional de Seguridad en el ámbitode la Administra-
ción electrónica.
Debe ser recordada,en este sentido, la menciónque hacea la DSen elpun-
to IV de su exposición de motivos: «Esta Directiva establece,entre otras obliga-
ciones para los estados miembros, la de facilitar por medios electrónicos acceso
a los trámitesrelacionados con las actividades de servicios y a lainformación de
interés tanto para los prestadores como para los destinatarios de los mismos.
Por ello,y dada la analogía de esta finalidadcon el objetivo de esta Ley, se reali-
za en la misma una referencia expresa a la información y trámites relacionados
con las actividades de servicios,de forma que los artículos6, 7 y 8 de la Directi-
va pueden considerarse traspuestos por esta Ley».
Recordemos que estos artículos son los dedicados a la ventanilla única (ar-
tículo 6, posibilidad de realizar todos los procedimientos y trámites por esta vía,
especialmente para la obtención de autorizaciones o la inscripción en registros);
el derecho de información (artículo 7,sobre los requisitos, datos de autoridades
competentes,medios y condicionesde acceso,vías de recursos y datos deorgani-
zaciones o asociacionesa las que dirigirse en casode necesitarayuda); y losproce-
dimientos por vía electrónica(artículo 8, quetodos los procedimientosy trámites
relativos a unaactividad se puedan realizar a distancia y porvía electrónica).
No cabe duda de que la Ley 11/2007 supone un avance decisivo en el im-
pulso de la Administración electrónica en España, pero en su articulado no
comprobamos el cumplimiento de los artículos de la DS que se dan por trans-
puestos.Apenas la referencia explícita a las actividades de servicios del apartado
tercerodel artículo 6: «En particular, en los procedimientos relativos al estable-
cimiento deactividades de servicios, losciudadanos tienen derechoa obtener la
Ricardo Rivero Ortega
134
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 115-138
siguiente información por medios electrónicos […]». A pesar de esta declara-
ción, no hay preceptos sobre la ventanillaúnica, ni mayores proyeccionessobre
los procedimientos autorizatorios y las exigencias documentales o de interope-
rabilidad que sededucen de la norma europea.
Por otro lado,la aislada cuña del apartado tercero del artículo 6 no se tra-
duce luego en medidas concretas, como se compruebapor la necesariareforma
de este texto que ha tenido que llevar a cabo la llamada ley ómnibus, Ley
25/2009, de 22 de diciembre,de modificación de diversas leyes para su adapta-
ción a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio,
cuyo artículo 3, dentro del título I (medidas horizontales), reforma la Ley
11/2007 en el meritado apartado tercero del artículo 6, para mencionar (ahora
sí) la ventanilla única electrónica, añadiendoentre la información que se puede
obtenerpor estos medios «los requisitos aplicablesa los prestadoresestablecidos
en territorio español».30
Asimismo, parece intentarse fomentar la cooperación interadministrativa
añadiéndose una nueva letra cal artículo 40.2 de la Ley 11/2007,dedicado a las
funciones del Comité Sectorial de la Administración electrónica, que también
tendrá que preocuparse de «asegurar la cooperación entre las administraciones
públicas para proporcionar al ciudadano información administrativa clara,ac-
tualizada e inequívoca».
La necesaria aprobación de las normas técnicas previstas en la disposición
adicional del Real Decreto de interoperabilidad, para despejar cuestiones como
el formato homogéneo de los documentos y expedientes electrónicos, pone de
manifiesto lafalta del necesario desarrollopara cumplir las exigencias dela DS,
aunque debe reconocerse al tiempo que la visita a la página web www.eugo.es
nos permite encontrar un considerable volumende información sobre requisi-
tos exigidos a larealización de múltiples actividades de servicios.31
Hay, pues, muchotrabajo ya hecho, pero también queda mucho por hacer.
Simplificación administrativa y Administración electrónica:objetivos pendientes en la transposición... 135
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 115-138
30. VéaseSánchez Sánchez, Zulima,«Administración electrónicay Directiva de Servicios: ¿Al ser-
vicio del mercadoo paradigma de buena administración?», en RiveroOrtega, Ricardo(dir.), Mer-
cado europeoy reformas administrativas.La transposición de la Directivade Servicios en España, Ci-
vitas, Madrid,2009.
31. VéaseGamero Casado, Eduardo,«Los municipios y la ventanilla única electrónica»,en Revis-
ta de EstudiosLocales, septiembre 2009.
Ricardo Rivero Ortega
136
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 115-138
RESUMEN
Revistacatalana de dret públic,42, ISSN 1885-5709, 2011
Fuente de la clasificación: Clasificación Decimal Universal (CDU)
Fuente delos descriptores: palabrasclave facilitadas por losautores
338.4:35
Ricardo Rivero Ortega, profesor titular de derecho administrativo (acreditadoCU), Univer-
sidad de Salamanca
es Simplificación administrativa y administración electrónica: objetivos pendien-
tes en la transposición de la Directiva de servicios
p. 115-138
La transposición dela Directiva de servicios
en España obliga a lle var a cabo un ambi-
cioso programa de simplificación adminis-
trativa, también requer ido por las difíciles
circunstan cias económ icas que atr aviesan
nuestras administraciones. Otros países eu-
ropeosnos muestran reformas concretas que
podríanaplicarse, como la agilización proce-
dimental,que también se intentan aplicaren
las comunidades autónomas. Sin embargo,
varios desafíos claves de la simplificación si-
guen necesitando modificaciones más pro-
fundas de nuestraLey de procedimiento ad-
ministrativo para realizar la eliminación de
abusosen las exigenciasdocumentales,evitar
las dilacionesprocedimentales,terminar con
el silencioadministrativo y mejorar aspectos
de la Administraciónelectrónica,como la in-
teroperabilidad.
Palabras clave: Directivade servicios; simplificación administrativa; descarga burocrá-
tica; Administración electrónica.
Simplificación administrativa y Administración electrónica:objetivos pendientes en la transposición... 137
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 115-138
RESUM
Revistacatalana de dret públic,42, ISSN 1885-5709, 2011
Font de la classificació: ClassificacióDecimal Universal(CDU)
Font dels descriptors: paraules claufacilitades pels autors
338.4:35
Ricardo Rivero Ortega, profesor titular de derecho administrativo (acreditadoCU), Univer-
sidad de Salamanca
es Simplificación administrativa y administración electrónica: objetivos pendien-
tes en la transposición de la Directiva de servicios
ca Simplificació administrativa i administració electrònica: objectius pendents en la
transposicióde la Directiva de serveis
p. 115-138
La transposició de la Directiva de serveis a
Espanya obliga a dur a terme un ambiciós
programa de simplificació administrativa,
també requeritper les difícils circumstàncies
econòmiques que passen les nostres admi-
nistracions.Altres països europeus ens mos-
tren reformes concretes que s’hi podrien
aplicar, com l’agilitació procedimental, que
també s’intenten aplicara les comunitats au-
tònomes. Tanmateix,diversos desafiaments
claus de la simplificació continuen necessi-
tant modificacions més profundesde la nos-
tra Llei deprocediment administratiuper re-
alitzarl’eliminació d’abusos en lesexigències
documentals, evitar les dilacions procedi-
mentals, acabaramb el silenci administratiu
i millorar aspectes de l’Administració elec-
trònica, comara la interoperabilitat.
Paraulesclau: Directiva de serveis;simplificació administrativa; descàrregaburocràtica;
Administracióelectrònica.
Ricardo Rivero Ortega
138
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 115-138
ABSTRACT
Revistacatalana de dret públic, 42, ISSN 1885-5709,2011
Classificationsource: UniversalDecimal Classification(UDC)
Key wordssource: Key wordsare given by authors
338,4:35
Ricardo Rivero Ortega, tenured professor of Administrative Law, University of Salamanca
(accreditedas a full professor)
es Simplificación administrativa y administración electrónica: objetivos pendien-
tes en la transposición de la Directiva de servicios
en Administrative Simplification and Electronic Administration: Pending Objectives
in the Transposition of theServices Directive
p. 115-138
The transposition of the Services Directive
in Spain makesit necessary to implement an
ambitious program of administrative sim-
plification, a step that is also necessitated by
the difficult economic circumstances our
governments are going through. Other Eu-
ropean countries show us concrete reforms,
such as procedural streamlining, that could
be implemented,and efforts are underway to
institute them in the autonomous commu-
nities. Nevertheless, various key challenges
of simplification continue to requiredeeper
modifications in our Administrative Proce-
duresAct, in order to eliminate abusein doc-
umentary requirements, avoid procedural
delay, put an end to administrative silence
and improvecertain aspects of electronicad-
ministration,such as interoperability.
Key words:Services Directive;administrative simplification;reduction in bureaucracy;
electronicadministration.
