Silencio administrativo. Aplicación a los procedimientos de responsabilidad patrimonial. Informes preceptivos: concepto de informe determinante
| Autor | Dirección del Servicio Jurídico del Estado |
| Páginas | 420-431 |
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Dictamen de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado de fecha 7 de junio de 1999 (ref.: A.G. Fomento 4/99). Ponentes: M.ª José García Beato y José Luis Llorente Bragulat.
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La Dirección del Servicio Jurídico del Estado ha examinado la consulta formulada por V.I. sobre «si, en vía de recurso, cabe resolver de manera estimatoria, en su caso, la reclamación planteada (en materia de responsabilidad patrimonial), aunque en el procedimiento correspondiente no se hayan efectuado determinados trámites, como la emisión de dictámenes preceptivos (Consejo de Obras Públicas, Consejo de Estado)». A la vista de dicha consulta, se emite el siguiente informe:
En el escrito que el Ilmo. Sr. Secretario General Técnico del Ministerio de Fomento dirige a este Centro directivo solicitando informe sobre la cuestión indicada en el encabezamiento del presente, comienza haciéndose referencia a los efectos del silencio administrativo, por transcurso del plazo de seis meses sin haberse dictado resolución expresa, previsto en el artículo 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de personal, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, así como a la disposición transitoria primera , apartados 2 y 3, de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
A continuación se señala en el aludido escrito de consulta que «contemplada y regulada por la norma la posibilidad y efectos del silencioPage 421 administrativo, que abre la vía, según la disposición transitoria segunda de la citada Ley 4/1999, de interponer el correspondiente recurso potestativo de reposición, se suscita la cuestión de si, en vía de recurso, cabe resolver de manera estimatoria, en su caso, la reclamación planteada aunque en el procedimiento correspondiente no se hayan efectuado determinados trámites, como la emisión de dictámenes preceptivos (Consejo de Obras Públicas, Consejo de Estado) cuya emisión puede dilatarse en el tiempo, bien por retraso en la solicitud de los mismos derivada de la propia complejidad del procedimiento hasta llegar a la propuesta de resolución, bien por tardanza en la propia emisión, pudiendo, incluso, incorporar ya el expediente en este último supuesto una propuesta estimatoria».
I. Con carácter previo al análisis de la cuestión concretamente planteada en la consulta formulada por el Secretario General Técnico del Ministerio de Fomento, se estima conveniente hacer un examen general de los principales aspectos de las normas que rigen los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo, LRJ-PAC) regula en su Título X (arts. 139 a 146) la responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus autoridades y demás personal a su servicio. Debe tenerse en cuenta que la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la LRJ-PAC, vigente desde el 14 de abril de 1999, ha modificado, entre otros, los artículos 140, 141, 144 y 145 de la LRJ-PAC.
En desarrollo de los citados preceptos de la LRJ-PAC, el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial (en adelante, RRAP). El artículo 2 del mencionado RRAP dispone que «mediante los procedimientos previstos en este Reglamento las Administraciones públicas reconocerán el derecho a indemnización de los particulares en los términos previstos en el capítulo I del Título X de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por las lesiones que aquéllos sufran en cualquiera de sus bienes y derechos siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. También serán de aplicación los procedimientos previstos en este Reglamento para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial en que incurran las Administraciones públicas cuando actúen en relaciones de Derecho privado».
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El RRAP regula dos procedimientos en la materia que le es propia: el procedimiento general, en los artículos 4 a 13, y el denominado procedimiento abreviado, en los artículos 14 a 17. A los efectos que interesan en la consulta planteada, cabe destacar que en la tramitación de ambos procedimientos son preceptivos dos informes conforme al propio RRAP: el del servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable (art. 10.1), y el dictamen del Consejo de Estado, «cuando sea preceptivo a tenor de lo establecido en la Ley Orgánica del Consejo de Estado» (art. 12 y, en el mismo sentido, art. 16 del RRAP).
El reiterado Reglamento contempla, además de otros aspectos de la tramitación del procedimiento, la posibilidad de que cualquiera de los dos procedimientos antes mencionados termine por silencio administrativo. Concretamente en relación con el procedimiento general, el artículo 13.3 del RRAP dispone que «transcurridos seis meses desde que se inició el procedimiento, o el plazo que resulte de añadirles un período extraordinario de prueba, de conformidad con el artículo 9 de este Reglamento, sin que haya recaído resolución expresa o, en su caso, se haya formalizado el acuerdo, podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular». En relación con el procedimiento abreviado, el artículo 17.2 del RRAP dispone que «transcurridos treinta días desde la iniciación del procedimiento sin que haya recaído resolución, se haya formalizado acuerdo o se haya levantado la suspensión del procedimiento general podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular».
La más arriba citada Ley 4/1999 ha introducido importantes modificaciones en la regulación del silencio administrativo contenida en el originario artículo 43 de la LRJ-PAC, ampliando el ámbito de aplicación del silencio administrativo positivo hasta el punto de configurarlo como regla general (si bien con ciertas excepciones). Así, el artículo 43.2 de la LRJPAC dispone, en su redacción actual, lo siguiente: «Los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario. Quedan exceptuados de esta previsión los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquéllos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio». Ahora bien, debe tenerse en cuenta que la disposición transitoria primera de la Ley 4/1999, después de declarar (en su apartado 1) la vigencia de las normas reglamentarias de adecuación de procedimientos a la LRJ-PAC, así como las dictadas en desarrollo de la misma, «hasta tanto se lleven a efecto las previsiones de la disposición adicional primera de esta Ley» (aprobación por el Gobierno, en el plazo de un año, de las modificaciones normativas precisas), establece enPage 423 su apartado 3 que «asimismo, y hasta que no se lleven a efecto las previsiones del apartado 2 de la disposición adicional primera (que prevé que el Gobierno adapte en el plazo de dos años las normas reguladoras de los procedimientos al sentido del silencio administrativo establecido en la propia Ley 4/1999), conservará validez el sentido del silencio administrativo establecido en las citadas normas, si bien que su forma de producción y efectos serán los previstos en la presente Ley». Por consiguiente, en tanto no se adapten las normas reglamentarias de referencia a las modificaciones introducidas por la Ley 4/1999, el silencio administrativo seguirá teniendo, en el ámbito de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, el carácter de silencio negativo y, en su virtud, si se produjera el silencio por el transcurso, sin resolver la reclamación formulada, del plazo previsto en el artículo 13.3 del RRAP, podrá entenderse desestimada dicha reclamación.
Finalmente cabe señalar que conforme a la redacción dada al artículo 107.1 de la LRJ-PAC por la Ley 4/1999, «contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o...
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