Silencio administrativo: procedimiento de concesión de subvenciones públicas

AutorDirección del Servicio Jurídico del Estado
Páginas198-214

    Dictamen de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado de 2 de agosto de 2000 (ref.: A.G. Administraciones Públicas 1/00). Ponente: Luciano J. Mas Villarroel.

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La Dirección del Servicio Jurídico del Estado ha examinado la consulta de V.E. sobre diversas cuestiones que, respecto del régimen del silencio administrativo establecido en la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, suscitan la disposición adicional primera, apartado 2, y la disposición transitoria primera, apartado 3, del texto legal primeramente citado. En relación con dicha consulta, este centro directivo tiene el honor de informar cuanto sigue:

I. En el apartado 1 del documento que se acompaña al escrito de consulta y que lleva por rúbrica ´Régimen transitorio de la Ley 4/1999ª, tras hacerse referencia a lo dispuesto por el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC), según la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, así como a la disposición adicional primera, apartado 2, y a la disposición transitoria primera, apartado 3, del texto legal últimamente citado, se recaba el parecer de esta Dirección sobre ´la viabilidad de alguna de las dos interpretaciones siguientes:

"1. El plazo de dos años previsto en la adicional primera constituye un plazo preclusivo que tiene carácter de derecho transitorio, por Page 199lo cual transcurrido el mismo opera con plena eficacia el precitado artículo 43.2, debiendo considerarse que todos aquellos procedimientos que no tengan atribuido silencio negativo por norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario tendrán desde ese momento (15 de abril de 2001) atribuidos efectos estimatorios.

  1. La prórroga de vigencia de las normas reglamentarias preexistentes no está condicionada al transcurso de dicho plazo, sino tan sólo a la adaptación a que expresamente se refiere la disposición transitoria (aun cuando dicha adaptación se realice transcurrido el plazo conferido)"ª.

    El artículo 43.2 de la LRJ-PAC, según la redacción dada por la Ley 4/1999, dispone, en relación con los procedimientos administrativos iniciados a solicitud del interesado, que ´los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario. Quedan exceptuados de esta previsión los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquéllos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorioª.

    Conviene recordar que conforme a la redacción originaria del artículo 43.2 de la LRJ-PAC, en los procedimientos iniciados en virtud de solicitudes formuladas por los interesados el sentido negativo del silencio administrativo debía venir establecido (aparte de en los dos supuestos previstos en el art. 43.3) en ´su normativa de aplicaciónª -expresión contenida en el citado artículo 43.2 y que debe entenderse comprensiva tanto de normas legales como de normas reglamentarias-, en tanto que, según la modificación introducida por la Ley 4/1999, siendo la regla general la del sentido positivo del silencio, la excepción a esta regla ha de establecerse, como se indicó en el párrafo anterior, en norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo. Ahora bien, esta modificación se completa con las previsiones contenidas en la disposición adicional primera, apartado 2, y en la disposición transitoria primera, apartado 3, de la citada Ley. A tenor de la disposición adicional primera, apartado 2, ´sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, el Gobierno adaptará, en el plazo de dos años (a partir de la entrada en vigor de la Ley, que tuvo lugar el 14 de abril de 1999) las normas reguladoras de los procedimientos al sentido del silencio administrativo establecido en la presente Leyª; por su parte, la disposición transitoria primera, apartado 3, establece que ´asimismo, y hasta que se lleven a efecto las previsiones del apartado 2 de la disposición adicional primera, conservará validez el sentido del silencio administrativo establecido en las citadas normas (se refiere, a la vista del apartado 1 de la propia disposición transitoria, a "las normas reglamentarias existentes y, en especial, las aprobadas en el marco del proceso de Page 200adecuación de procedimientos a la Ley 30/1992..., así como a las dictadas en desarrollo de la misma"), si bien que su forma de producción y efectos serán los previstos en la presente Leyª.

    Una vez expuestas las normas de la Ley 4/1999 atinentes al sentido del silencio en los procedimientos administrativos iniciados a instancia de interesado, la cuestión planteada remite al tema de la virtualidad o eficacia jurídica de los plazos fijados en normas legales para el ejercicio de la potestad reglamentaria.

    Como consideración general a este respecto debe comenzar por indicarse que, a diferencia de lo que acontece con el plazo establecido en las delegaciones legislativas (es decir, en las autorizaciones que las Cortes Generales conceden al Gobierno para dictar normas con rango de Ley), plazo que, conforme se deduce directamente del artículo 82.3 de la Constitución, es de caducidad -por lo que su mero transcurso implica la cancelación automática de la delegación legislativa e impide al Gobierno su uso extemporáneo-, en el ámbito de la potestad reglamentaria ha de entenderse, como regla general y salvo que en el concreto supuesto que se contemple se deduzca lo contrario de la naturaleza del plazo establecido por la norma legal para el ejercicio de la potestad reglamentaria, que el incumplimiento de dicho plazo no priva al titular de la referida potestad de su ejercicio, de manera que éste será posible aun después de transcurrido el plazo fijado en la norma legal.

    Así, en un informe de esta Dirección de 8 de marzo de 1995 (ref.: AEH-Servicios 869/94) se decía, siguiendo el criterio mantenido por el Consejo de Estado y recogido en la Memoria del mismo correspondiente al año 1990, lo siguiente:

    ´La fijación legal de un plazo manifiesta la explícita voluntad del legislador de que la norma de cuya reglamentación se trata sea puesta en ejecución sin dilaciones. Pero si tal fijación se propone imponer al titular de la potestad reglamentaria que, con perentoriedad y a tal efecto, la ejercite, alumbrando la oportuna norma subordinada, supondría una contradicción lógica que, tras expirar el plazo, no pudiera dictarse ya el reglamento o que, dictado éste, fuera inválido. El apremio que, respecto del titular de la potestad reglamentaria, comporta el plazo marcado por la Ley se satisface, desde luego, dictando dentro de él la norma reglamentaria prevista; sin embargo, en el supuesto de un incumplimiento del plazo, la cuestión se plantea en términos que atemperan la significación de aquél, obligando a optar entre la admisibilidad de un cumplimiento tardío o la negación definitiva de la posibilidad de que el reglamento se dicte y, caso de haberse dictado transcurrido el plazo, entre su validez o su nulidad. Pues bien, el respeto a los principios de legalidad y jerarquía normativa, menoscabados en principio por el incumplimiento del plazo, viene a amparar, sin embargo, la interpretación más acorde con la voluntad legalmente manifestada, y correspondiendo mejor a esa voluntad la promulgación, aún tardía, de la norma reglamentaria que la cancelación de la posibilidad misma de tal promulgación...ª. Page 201

    La regla general expuesta -posibilidad de ejercer la potestad reglamentaria pese a haber transcurrido el plazo fijado para ello- daría pie para entender, considerando aisladamente la disposición adicional primera , apartado 2, de la Ley 4/1999, que, puesto que el Gobierno podría promulgar la oportuna u oportunas normas reglamentarias de adaptación aun después de transcurrido el plazo fijado en dicha disposición adicional, habrían de continuar vigentes las normas reglamentarias preexistentes sobre el sentido del silencio administrativo hasta tanto tuviera lugar la promulgación de las normas de adaptación a que se refiere la repetida disposición adicional, aunque cuando tal adaptación se realizase una vez transcurrido aquel plazo.

    Sin embargo, este centro directivo considera que la anterior conclusión no es razonablemente sostenible, y ello por lo que seguidamente se dirá.

    Como se ha indicado más arriba, la regla general que posibilita el ejercicio de la potestad reglamentaria pese a haber transcurrido el plazo legalmente fijado para ello debe quedar exceptuada en aquellos casos en que se deduzca lo contrario del sentido del plazo fijado en la norma legal. Pues bien, tal es lo que acontece, a juicio de esta Dirección, en el caso que se examina, pues el sentido del plazo previsto en la disposición adicional primera , apartado 2, de la Ley 4/1999 no es otro que el de fijar un límite temporal, constituido por el vencimiento de dicho plazo, más allá del cual no pueden continuar vigentes las normas reglamentarias anteriores ni, por tanto, aplicarse el sentido del silencio administrativo establecido en la normativa anterior. Así resulta de las consideraciones que a continuación se exponen.

    Aunque la regla por virtud de la cual el Gobierno ha de adaptar, en el plazo de dos años contados desde la entrada en vigor de la Ley 4/1999, las normas reguladoras de los procedimientos al sentido del silencio administrativo establecido en dicha Ley aparece formulada como disposición adicional, en tanto que la regla por virtud de la cual conserva validez...

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