El significado de la Ley valenciana 6/1994 de 15 de noviembre, en la evolución del Derecho urbanístico: una nueva artic
| Autor | Luciano Parejo Alfonso |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Carlos III de Madrid |
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LA EVOLUCION DEL DERECHO URBANISTICO Y SUS CONSECUENCIAS EN LAS OPCIONES DEL LEGISLADOR VALENCIANO
En paralelo y como consecuencia de la emergencia del fenómeno de la urbanización en gran escala, nuestro Derecho urbanístico ha evolucionado en torno, fundamentalmente, a los dos siguientes ejes:
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El de su escala o perspectiva y en sentido ampliatorio, pasando de la municipal a la nacional.
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El del contenido de su objeto y también en sentido ampliatorio, pasando de un concepto limitado (centrado básicamente en la obra pública y en el ámbito urbano; primero de ensanche y luego de reforma interior de la ciudad) a otro comprensivo (basado en la idea del aprovechamiento urbanístico y extensivo a la totalidad del territorio) de la actividad urbanística.
En todo caso, parece claro que es la urbanización, en tanto que determinante de la independización del fenómeno urbano como objeto de una actividad, la que acaba precipitando la transformación del deslinde,. en el urbanismo, de lo público y lo privado.
En el año 1956 se produce, en efecto, la entera juridificación y publificación del urbanismo como actividad, si bien en términos complejos y poco claros. Si bien toda la actividad urbanística es una función pública (queda situada en el ámbito de lo público - administrativo), no todos los procesos urbanísticos concretos se entregan sin más a la Administración pública. La purificación de la actividad urbanística en su conjunto se hace compatible con una apreciable heterogeneidad del régimen jurídico de las actividades concretas en que se desagrega.
La imposibilidad (Ref.), en efecto, de que la Administración cumpla por sí misma directamente la entera actividad urbanística da lugar, en el sistema legal y en planos más concretos, a distintos deslindes de los ámbitos público y privado: a) En los dos extremos del ciclo ideal de gestión del proceso urbanístico de generación de nuevo suelo con destino urbano las opciones se ofrecen claras: mientras la actividad de planeamiento se configura como estrictamente pública (sin perjuicio de la admisión, en determinadas condiciones, de la participación en ella de la iniciativa particular), la de la edificación de las unidades finales aptas para ello (solares) se define como privada (una facultad del derecho de propiedad del suelo, si bien sujeta a una intervención pública preventiva y represiva: autorización previa, protección de la legalidad, disciplina urbanística). b) El problema se sitúa justamente en la compleja actividad consistente en la ejecución del planeamiento bajo la forma específica de urbanización sistemática o integral para la generación de nuevo tejido urbano o la regeneración del existente, pues esta concreta actividad se ofrece simultáneamente como realización de lo público (la ordenación establecida por el planeamiento) y condición o presupuesto para la materialización de lo privado (la edificación y su uso).
Esta es la razón por la que la teorización pionera de la urbanización, que lleva a cabo I. CERDA, opera sobre una síntesis de ambas vertientes de la urbanización: justamente porque esta trasciende lo estrictamente privado (la esfera de interés de cada propietario aisladamente considerado) ha de cumplirse de forma colectiva, pero al propio tiempo y precisamente porque también aboca en la creación de las condiciones físicas y jurídicas para un nuevo aprovechamiento urbano privado del suelo debe hacerse por los propietarios (en todo caso a cuenta y cargo de éstos). Subyace a ella la idea de que hacer nueva ciudad no es otra cosa que hacer el espacio y la infraestructura comunes de (precisos para) los aprovechamientos - edificaciones privados. Por lo que hace a nuestro Derecho urbanístico moderno esa síntesis luce en el régimen urbanístico del derecho de propiedad del suelo, en su doble dimensión, estática: derechos - deberes definitorios del contenido del derecho delimitado por el planeamiento; y dinámica: salvo actuación pública, deber de incorporación - en común - al proceso ejecución a través de los sistemas de actuación correspondientes y para la reconversión de la realidad - en el doble plano físico (proyecto de urbanización y realización de las obras) y Jurídico (reparcelación o compensación) - sobre la base del principio de justa distribución de beneficios y cargas, articulado gracias a las técnicas de la unidad de ejecución - actuación y de la comunidad obligatoria de todos los propietarios incluidos en ella. La consecuencia es la duplicidad de los agentes de la urbanización. Tanto la Administración actuante, como los propietarios de los terrenos afectados pueden tener tal condición.
La progresiva importancia, en función de la propia evolución social, de la ciudad como complejo de actividades (en detrimento de su visión como resultado fruto de la actividad o de las decisiones de los propietarios) incide y presiona obviamente sobre el proceso de transformación del suelo, es decir, de su urbanización, en cuanto clave de la resolución de la tensión entre las exigencias de la ciudad como tal (de la población o colectividad urbana) sobre la organización física y jurídica de la realidad y la estructura de poderes jurídicos derivada de la misma conforme a la institución de la propiedad. Esta incidencia y presión explica la posterior evolución del régimen urbanístico de dicha propiedad, en el sentido de su sofisticación técnica para la dinamización de la actividad de los agentes - públicos y privados - de la urbanización (y edificación).
Sus hitos más significativos son, en efecto, los siguientes:
- La transferencia (anticipación), en lo sustancial, a la actividad pública de planeamiento de la distribución equitativa de - los beneficios (con incidencia también en las cargas) resultantes de la ordenación urbanística, a través de la - nueva técnica del aprovechamiento medio en suelo urbanizable o de nueva urbanización (primero: en 1975) y del aprovechamiento tipo en dicho suelo y, en su caso, también en el urbano (luego: en 1990).
- La introducción (tímida en su alcance) de la diferenciación entre agente urbanizador y propietario de suelo en la clase de suelo urbanizable no programado y al hilo de la autorización del llamado urbanismo concertado (en 1975).
- Y, finalmente (en 1990), la distinción e independización de los planos objetivo (estatuto urbanístico de los bienes inmuebles: definición del aprovechamiento a materializar en cada lugas como realidad virtual) y subjetivo (estatuto de los propietarios: delimitación del contenido en derechos y deberes de los titulares del suelo ordenado en cuanto tales y por relación a la actividad urbanizadora - y edificatoria - de desarrollo necesario para la transformación en efectiva de la realidad virtual).
Esta última distinción, fruto del desarrollo hasta sus últimas consecuencias de la lógica ínsita ya en el régimen urbanístico del derecho de propiedad establecido en 1956, acaba rompiendo el difícil equilibrio de la delimitación de los ámbitos público y privado en la actividad urbanística. Bajo la - apariencia de dinamización del aquel régimen, sobre la base de un modelo ideal y lineal de proceso urbanístico (de desarrollo de las actividades de urbanización y edificación), se cumple, en realidad, una conversión del propietario (rectius: de la comunidad de propietarios incluidos en una unidad de ejecución) en colaborador forzoso, cuasiconcesionario de la actividad urbanística pública. Pues esta conversión produce una mezcla - introductora de confusión - entre los mundos de las actividades (mundo en el que la regla ahora es que la actividad urbanizadora es pública, si bien con una intervención de los propietarios privados en un régimen confuso) y de las cosas (mundo en el que la regla, por estar organizada la mayoría de los bienes inmuebles conforme a la institución de la propiedad privada, la regla sigue siendo la de lo privado). Y esa mezcla trae causa, a su vez, de la configuración del aprovechamiento definido por el planeamiento como una cosa meramente virtual inicialmente pública, pero en parte susceptible de apropiación privada a través cabalmente de la realización asimismo privada de la actividad de urbanización y edificación y, por tanto, del cumplimiento del régimen urbanístico de la propiedad).
El forzamiento hasta sus últimas consecuencias de las posibilidades del régimen urbanístico de la propiedad del suelo lleva al sistema legal a un agotamiento de sus posibilidades, generándose por primera vez en la evolución del Derecho urbanístico desde 1956 una situación de quiebra en la línea de progreso e, incluso, también de eficacia por inseguridad en su aplicación como consecuencia de las dificultades y reticencias que ésta suscita. Situación que se ve...
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