El significado específico de la Legislación de Procedimiento
| Autor | Eberhard Schmidt-Assmann |
| Páginas | 358-382 |
358 EBERHARD SCHMIDT-ASSMANN
metros utilizados en el control judicial (vid. 2/22). La doctrina de los
principios de la acción administrativa debe desarrollar más bien meca-
nismos de impulso, eficacia y sanción adecuados. También es impor-
tante la obligación de la Administración de establecer indicadores del
coste y de las consecuencias negativas de las distintas acciones y orien-
tar sus decisiones en función de ellos. Por lo tanto, la mejora de la
eficiencia no está unida en absoluto a la desaparición de reglas pro-
cedimentales.
D.
EL SIGNIFICADO ESPECIFICO DE LA LEGISLACIÓN
DE PROCEDIMIENTO
97. Los procedimientos administrativos son secuencias organiza-
das de obtención y tratamiento de la información, bajo la responsa-
bilidad de un ente administrativo 195. El procedimiento sirve para dar
una estructura a los múltiples contactos que se producen entre la Admi-
nistración y los ciudadanos o entre distintas unidades administrativas,
al integrarlos en un sistema de actuación.
98.
La teoría del procedimiento debe tomar como punto de par-
tida un concepto lo más amplio posible:
— Lo que más interesa al Derecho administrativo son los pro-
cedimientos que orientan ese flujo de información hacia la toma de
decisiones: procedimientos decisionales. Pueden ser decisiones unila-
terales o convencionales (§ 9 VwVfG). No es necesario que sean deci-
siones de Derecho público, sino que pueden producirse también bajo
formas jurídico-privadas. Así, las adjudicaciones de contratos públicos
también son procedimientos administrativos y, en consecuencia, están
reguladas por el Derecho del procedimiento administrativo *. Lo mis-
mo puede decirse de la aprobación de normas y planes por la Admi-
nistración (vid. 6/74-81).
— Sin embargo, no toda actuación administrativa consiste en la
adopción de resoluciones ni se puede explicar en función de una reso-
lución. En los servicios sociales o en el asesoramiento prestado por
servicios administrativos de mediación, lo más importante es la actua-
ción material (vid. 3/30). Por tanto, la teoría del procedimiento admi-
nistrativo debe desarrollar un segundo tipo de procedimiento junto
al que tiene por objeto la adopción de decisiones: el procedimiento
dirigido a la producción de prestaciones materiales.
195 Vid.
HILL,
Fehlerhaftes
Verfahren,
pp. 193 ss.;
HUFEN,
Fehler im
Verwaltungsverfahren,
pp. 58 ss.; SCHOCH, DV, 1992, p. 21 (23 ss.).
Esta explicación del autor obedece a que en el Derecho alemán los contratos de adqui-
sición de bienes y servicios por parte de la Administración son siempre de Derecho privado
y además no se considera que su adjudicación sea un acto administrativo (no se aplica la teoría
de los actos separables).
EL SISTEMA DE LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA 359
—
Por
último,
es
preciso tener
en
cuenta
que no
todos
los pro-
cedimientos administrativos tienen
una
estructura regulada jurídica-
mente.
La
teoría
del
procedimiento debe incluir también,
de
igual
modo
que
tiene
que
hacerlo
la
teoría
de las
formas jurídicas,
el
ámbito
de
lo
informal.
En el
caso
del
procedimiento
no
aparece
con
tanta
claridad, porque
los
procedimientos admiten grados
de
formalización
muy diferentes.
Así,
muchos fenómenos
que
constituyen ejemplos
de
actuación administrativa informal,
sin
embargo,
sí
están formalizados
desde
el
punto
de
vista procedimental, como ocurre
con las
conver-
saciones previas
o con las
actuaciones
de
tipo consensual.
Con fre-
cuencia ocurre
que una
figura procedimental
con la que se
intenta
proteger algún derecho
o
interés
es el
primer paso para ordenar
una
actuación informal (vid. 6/65-73).
La
actuación administrativa informal
está
por
encima
de la
separación entre
la
teoría
de las
formas jurídicas
y
la
teoría
del
procedimiento.
Por
esto mismo, constituye
una
prueba
de
la
necesidad
de no
separar ambas, sino
de
considerarlas como
dos
partes igualmente importantes
del
sistema
de la
actuación adminis-
trativa (vid. 6/31).
I.
La
idea
del
procedimiento
en el
Derecho público
99.
La
idea
de que
determinadas formas
de
configurar
el pro-
cedimiento condicionan
la
aplicación
del
Derecho material,
por
ejem-
plo,
porque pueden llevar
a una
mayor protección
de los
derechos
e intereses particulares,
y, por lo
tanto, tienen
un
significado propio,
no
es de
ahora.
Así lo
ponen
de
manifiesto
las
regulaciones
del pro-
cedimiento como
las que se
contienen
ya en la
normativa expropiatoria
del siglo
xix 196. Sin
embargo, durante mucho tiempo
no se ha
desarro-
llado esta idea
en el
Derecho administrativo. Esto
se
pone
de
manifiesto
en
la
expresión, habitual hasta
hoy, que
habla
de la
"función instru-
mental
del
Derecho
del
procedimiento".
Es
cierto
que
esa
serving
func-
tion
del
procedimiento administrativo
se
subraya también
en
otros
ordenamientos
que
otorgan
al
procedimiento
una
importancia mucho
mayor
197. Sin
embargo, estos ordenamientos
le
atribuyen consecuen-
cias menos importantes
y
permiten
que el
procedimiento mantenga
su significado propio: Justice must
not
only
be
done,
it
must also
be
seen
to be
done
. En el
Derecho alemán,
sin
embargo,
la
idea
de
la función instrumental
del
procedimiento, junto
a la
especial impor-
tancia
que se
atribuye normalmente
a la
intención material
del
legis-
lador,
dan
lugar
a una
minusvaloración
del
Derecho procedimental,
196
Vid.
FRENZEL,
Staat, 1979, pp. 92 ss.
"7 Sobre este tema,
vid.
SCHMIDT-ASSMANN
y
KRÁMER, EUZÓR,
1993,
cuaderno especial,
p.
99
(101).
198
En
relación
con
este argumento,
vid.
DE
SMJTH, WOLF
y
JOWELL,
Judicial Review,
p. 500;
cfr. también
CRAIG, EUZÓR,
1993, cuaderno especial,
p. 55 (57).
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