La significación de la Ley Parlamentaria

AutorEberhard Schmidt-Assmann
Páginas194-211
194 EBERHARD SCHMIDT-ASSMANN
B.
LA
SIGNIFICACIÓN
DE LA LEY
PARLAMENTARIA
7.
La
piedra angular
de la
separación
de
poderes
es la ley par-
lamentaria
. La ley es el
lugar
de
encuentro
que
sintetiza
los
objetivos
que subyacen
a la
garantía
que
representan tanto
la
cláusula
del
Estado
de Derecho como
el
principio democrático
19: la ley es, a la
vez, garante
de
una
conformación social ahormada
por los
principios propios
de
un Estado
de
Derecho
y, por
otro lado, medio
o
instrumento
de
legi-
timación democrática.
La ley
estructura
los
procesos
de
decisión
y
deli-
mita
los
ámbitos funcionales
de los
poderes
.
Ella
es, al
mismo tiempo,
límite
y
mandato para
la
Administración21.
La ley
establece
sus
potes-
tades
y
mandatos
de
actuación, prescribe
los
objetivos
a
seguir
por
la planificación administrativa
y
marca
las
líneas maestras
de la
orga-
nización
de las
Administraciones públicas (vid.
2/10, 67). En
todas
sus
acciones
la
Administración está vinculada
por la ley
(principio
de
pri-
macía
de la
ley).
Y en
muchos ámbitos aquélla sólo puede operar sobre
la base
de una
previa
ley
habilitante (principio
de
reserva
de ley).
I.
Las
potencialidades
de la ley y sus
límites
8. Naturalmente, deben tenerse presente asimismo otras premisas
constitucionales
de
signo contrario.
Así, el
propio
art. 20.3 GG no
sólo
se
refiere
a la
vinculación
del
ejecutivo
a la Ley,
sino también
a
la
Constitución.
A
ello debe añadirse
la
eficacia vinculante
que
recla-
ma para
sí el
Derecho comunitario europeo, cuya creciente expansión
incide directamente sobre
la
Administración, pues
le
impone otros
muchos parámetros jurídicos
a los que ha de
sujetar
su
acción.
Pro-
porcionalmente,
la
Constitución
y el
Derecho comunitario
no son
sólo
fuentes
de
vinculación complementarias
de la ley,
sino
aun
antes fuen-
tes
de
vinculación concurrentes
que
bien pueden disputarle
a la ley
la pretensión
de ser el
principal instrumento programador
de la
actua-
ción administrativa (vid. 2/11-12).
Si, no
obstante
lo
anterior,
a la vin-
culación
de la
Administración
a la ley
parlamentaria
le
reservamos
un lugar central
en la
dogmática
del
Derecho administrativo,
es
porque
la
ley
sigue siendo,
a
pesar
de
todo,
el
instrumento adecuado para
la estructuración
de los
procesos operativos.
Sin su
efecto legitimador,
que acota
y
facilita
la
aplicación
e
interpretación
del
Derecho,
no
sería
18
BADURA,
Staatsrecht,
F,
núms. margs.
5 y 6;
BÓCKENFÓRDE,
Gesetz
und
gesetzgebende Gewalt,
p.
381;
DREIER,
Hierarchische Verwaltung,
pp. 160 y 161.
19
EICHENBERGER,
WDStRL,
vol. 40, p. 7 (10);
KIRCHHOF,
en
Handbuch
des
Staatsrechts,
vol.
3, § 59,
núms. margs.
140 y 141.
20
Al
respecto,
vid.
BVerfGE,
90, 286 (389 y 390).
21
Vid., con
carácter fundamental,
SCHEUNER,
en DÓV, 1969, pp. 585 ss.
LA AUTONOMÍA
DE LA
ADMINISTRACIÓN,
EN LA
ENCRUCIJADA...
195
posible alcanzar
la
necesaria transparencia
del
proceso decisorio admi-
nistrativo.
9.
La
significación
de la ley
parlamentaria
en el
marco
del
Dere-
cho administrativo, propio
o
característico
de un
Estado democrático
de Derecho,
no se
pone
en
cuestión
por
intensa
que sea la
crítica
que pueda merecer
la
actual práctica legislativa. Como
se
sabe,
la
crítica
es constante
22 y se
presenta como crítica institucional
y
como crítica
al modelo
de
programación
y de
dirección
de la
Administración,
y,
a través
de la
crítica
del
parlamentarismo actual, desemboca
a
menudo
en
el
terreno,
s
amplio,
de la
crítica
al
sistema político general:
los fenómenos
que se
suelen denunciar
son la
"avalancha normativa",
la falta
o
"déficit
de
armonización normativa",
la
"huida
a las
cláusulas
generales",
la
"debilidad normativa",
la
llamada "legislación simbó-
lica", etc.
Las
consecuencias
que se
extraen
de
aquí,
sin
embargo, diver-
gen
y
hasta resultan contradictorias frecuentemente.
Así, nos
encon-
tramos
a
veces
con el
desconcertante panorama
de que a la vez que
algunos reivindican
una
mayor contención legislativa, otros claman
cada
vezs por la, a su
juicio, necesaria intervención
del
legislador.
Por
lo que se
refiere
a la
Administración,
no es
infrecuente
que
donde
algunos observan
un
exceso
de
vinculación legal, otros,
sin
embargo,
denuncien
la
existencia
de
ámbitos
de
autonomía administrativa exce-
sivamente amplios. Naturalmente,
la
crítica
que se
formula
a la ley
parte
a
menudo
de la
concepción idealista
de una
legislación
que se
gobierna
a sí
misma
por la
razón,
y
cuyos valores axiológicos perma-
nentes encontrarían
su
lugar
en una
bien ponderada codificación. Cabe
dudar,
sin
embargo,
de que las
leyes administrativas hayan respondido
alguna vez
a tal
modelo
de
legislación.
Ya en los
comienzos
del
Derecho
administrativo
era
común
que se
lamentase
la
avalancha legislativa
y
los cambios demasiado vertiginosos
del
Derecho aplicable
23. Hay que
tener presente,
en
cualquier caso,
que en la
realidad
de la
democracia
parlamentaria
la ley es,
ante todo,
un
instrumento
de la
política24.
10.
De
todos modos,
la
Constitución contiene previsiones cuya
finalidad
es la de
orientar
la
política hacia
la
adopción
de
decisiones
legislativas
los
racionales
y
beneficiosas posibles para
el
interés
general.
A
este
fin
sirven
las
normas
de
distribución
de
competencias,
de organización
y
aquellas otras
que, en
general, contienen parámetros
22
Vid. las exposiciones de
EICHENBERGER,
WDStRL, vol. 40, pp. 7 ss., pp. 15 y 16;
STERN,
Staatsrecht,
vol. 2, § 37 IV;
SCHULZE-FIELITZ,
Parlamentarische Gesetzgebung,
pp. 9 ss.;
también,
HILL,
Zunstand
und
Perspektiven
der
Gesetzgebung; recientemente,
VON
BEYME,
Der
Gesetzgeber.
23
Vid. ya F. F.
MAYER,
Verwaltungsrecht,
p. IV.
También
GRAWERT
ha
puesto
de
manifiesto
los tenues límites
ya
existentes
en el
Derecho público
de la
monarquía constitucional entre
leyes singulares, leyes-medida
y
leyes
de
vigencia limitada
en el
tiempo
[cfr. Der
Staaí,
1984,
fascículo
7, p. 113
(142)].
24
BADURA,
Staatsrecht,
F, núm.
marg.
14; H. H.
KLEIN,
en
Handbuch
des
Staatsrechts,
vol. 2,
§
40, núm.
marg.
17;
OSSENBÜHL,
en
Handbuch
des
Staatsrechts,
vol. 3, §
61, núms. margs.
21
y
ss.;
SCHULZE-FIELITZ,
Parlamentarische Gesetzgebung,
pp. 375 ss.

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