Un siglo de reformas: Haciendas municipales y reglamentos en la Valencia del XVIII
| Autor | María Pilar Hernando Serra |
| Páginas | 543-568 |
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La gestión económica de la ciudad constituía la tarea esencial de los ayuntamientos del antiguo régimen. conseguir el equilibrio entre los ingresos y los gastos se convirtió en un objetivo difícil de alcanzar. desde siglos atrás, los municipios se habían sostenido en gran medida gracias a los bienes que eran de su propiedad: los propios y los bienes comunales. sin embargo, no era este el caso del reino de Valencia, donde los propios eran muy pocos, en algunos municipios casi inexistentes. la razón, probablemente habría que buscarla en las circunstancias de su reconquista en el siglo xiii, en la que no se expulsa a los moros de las tierras llanas de regadío costero. es por ello por lo que en Valencia la mayoría de los propios lo constituían en realidad rentas pecuniarias, derechos sobre el consumo y otros ingresos de diverso orden, apartándose del concepto tradicional de aquéllos, más generalizado en los municipios castellanos1. Al no
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ser nunca suficientes, los ingresos eran completados por cada vez mayor número de sisas y arbitrios de los que, a pesar de su carácter temporal, no se podía prescindir. estos impuestos indirectos que se perpetuaron en el tiempo convirtieron la hacienda municipal en una hacienda fiscal, que recurrió constantemente al crédito. durante todo el siglo xviii la situación económica de los ayuntamientos fue complicada, también en Valencia. la deuda que se había ido consolidando a lo largo del tiempo por muchas y variadas circunstancias como esa misma falta de propios, la pérdida del valor adquisitivo de sus ingresos o las medidas adoptadas por el consejo de castilla en el último tercio del siglo xviii contribuyeron a complicarla todavía más. estas medidas consistieron en el establecimiento de impuestos sobre las rentas de los propios, lo que trajo como consecuencia una considerable merma en las arcas de los ayuntamientos en favor de las necesidades económicas del consejo, provocando ventas y disminución de los bienes municipales en los últimos años del antiguo régimen2.
Con ocasión de la Guerra de sucesión se crearon los intendentes como órganos de control económico, siendo Valencia el primer lugar donde se establecieron3. la figura del intendente, órgano unipersonal que en muy poco tiempo reuniría amplias competencias, perseguía la deseada centralización, a la vez que modernización, de la compleja burocracia de la monarquía que heredaban los Borbones. Más de medio siglo después, la creación de la contaduría General de propios y arbitrios del reino, no supuso una gran disminución de competencias municipales, pues desde aquellos primeros años de la nueva planta ya se habían perdido numerosas atribuciones4.
Durante el reinado de Fernando Vi la hacienda también fue objeto de pretendidas reformas. sin embargo, las propuestas del marqués de la ensenada, en las
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que ya existía una intención real de controlar la administración económica de los pueblos, no llegaron a cumplirse en Valencia5. efectivamente, en 1745 –quince años antes de que se estableciera la contaduría General en Madrid–, se dictó una instrucción, por la que se debía crear en cada municipio una Junta de arbitrios6, presidida por el superintendente, dos regidores, un depositario y el contador, con el fin de acabar, entre otras cosas, con el arriendo de los tributos municipales7.
Se prohibía así una práctica que había encarecido los arbitrios y, en consecuencia, había ido agravando paulatinamente las haciendas de los ayuntamientos. pocos años después, se completaría con nuevas disposiciones, en 1751 y 1756. en ellas se establecía la revisión de las contabilidades municipales por la dirección General de propios y arbitrios, asumiendo competencias en lo contencioso el consejo de castilla. las Juntas de arbitrios de 1745 quedaban sometidas a esta dirección General. pero tampoco estos proyectos tendrían una aplicación general en toda la monarquía y, en concreto, en el reino de Valencia, donde la dirección de los arbitrios ya estaba, desde hacía más de treinta años, en manos del intendente8.
No obstante, las haciendas concejiles de tres corregimientos del reino, san Felipe –Xàtiva– alicante y orihuela, sí se reorganizaron entre 1745 y 1747 bajo la dirección de ensenada, aunque no suponían la aplicación de aquellas reformas. Fueron órdenes y medidas particulares para estas tres ciudades del reino. Medidas mucho más desarrolladas que las que se habían llevado a cabo en la capital en los primeros años de la nueva planta. el objetivo era conseguir la total asimilación de estas ciudades al modelo castellano, en especial respecto a su política económica. en el caso de alicante y orihuela, las ordenanzas fueron elaboradas respectivamente por la propia ciudad bajo la supervisión de José Javier de solórzano, juez pesquisidor de la secretaría de hacienda9. en la ciudad de orihuela, previamente se nombró una junta formada por los miembros del consejo de castilla para que analizara la caótica situación en que se encontraba la organización municipal y elaborara un plan de gobierno. en dicho plan «se señalarían los gastos anuales que podría realizar el municipio, la naturaleza y estado de los propios, los arbitrios que deberían suprimirse por ser gravosos al común de vecinos, así como cualquier otra providencia que juzgara de interés
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para la «causa pública»10. lo mismo se hizo en la ciudad de alicante, para la que se elaboró un borrador de reglamento cuyo contenido pudo el cabildo conocer antes de su aprobación11.
Por su parte, en junio de 1746 se encargaba al alcalde del crimen de la audiencia de Valencia, pedro Valdés de león, la formación de unas ordenanzas generales para la ciudad de san Felipe. éstas quedarían definitivamente aprobadas el 4 de junio de 1750. Las Ordenanzas generales para el govierno político y económico de la ciudad de San Phelipe regulaban la composición, funciones y competencias del ayuntamiento y demás oficinas públicas, así como todo lo referente a la organización de la hacienda local. las razones de la intervención se exponían al principio de las ordenanzas. el alcalde del crimen debía examinar «las causas de aquel desgovierno y libertad…», «…pues la confusión y arbitrio, con que se manejava y tratava la causa común, era tal, que no teniendo regla fixa, ni méthodo en su régimen, en una misma especie se encontrava a cada passo la alteración y contrariedad». una vez más, el mal gobierno y la deficiente gestión económica por parte de los consistorios servían de justificación para la intervención real12.
El título vigésimo tercero de la parte 1.ª de estas ordenanzas regulaba la Junta de hacienda, que debía estar formada por el corregidor, que la presidía, el síndico procurador General, el subsíndico, el contador, los abogados consistoriales, el procurador de pleitos y el escribano del ayuntamiento. como vemos, aun partiendo esta reforma del propio ministro y haberse llevado a cabo coetáneamente a las reformas generales por él proyectadas, las ordenanzas y la junta formada en san Felipe no eran aplicación de aquéllas. esta Junta de hacienda, no tenía nada que ver con las Juntas de arbitrios previstas en 1745. se trató, pues, de unas medidas especiales, igual que años antes se habían adoptado en la ciudad de Valencia. Y, que sepamos, las únicas hasta la reforma carolina de 1760, ya que no se dictaron disposiciones de este tipo para otras ciudades importantes del reino de Valencia, como, por ejemplo, alzira o segorbe13.
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La hacienda de la monarquía española estaba asfixiada, desde finales del siglo xvi, a causa de la deuda14. esta situación, unida a tendencias renovadoras que propugnaban los ministros más destacados del despotismo ilustrado, constituyó la razón principal de las reformas que se fraguaron en el reinado carolino. se quería mejorar la administración, aliviar la presión fiscal de los pueblos y conseguir a la vez, por todos los medios posibles, aumentar los recursos financieros para la maltrecha hacienda real. otra cosa bastante distinta es que dichos objetivos se consiguieran15.
Así pues, la primera de las tres grandes reformas que cronológicamente se llevaron a cabo en el reinado de carlos iii tuvo por objeto la hacienda pública. la reforma fue profunda y afectó tanto a órganos centrales como a la estructura de la administración local. el objetivo era, principalmente, controlar las haciendas municipales con el fin de reducir la deuda local y la fuerte fiscalidad indirecta que gravaba los pueblos. para la vigilancia de la hacienda municipal, desde el consejo de castilla, se creó un órgano de control y fiscalización: la contaduría General de propios y arbitrios, por real decreto de 30 de julio de 1760. esta contaduría estaba formada por un contador general y ocho oficiales, destinándose para su mantenimiento el dos por ciento del producto total de todos los propios y arbitrios16. su principal función era vigilar la gestión municipal y la regularidad en los ingresos y gastos. también se pretendía acabar con los abusos que en el ámbito económico pudieran cometer los regidores17.
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Por su parte, la oficina encargada de hacerlo en cada municipio era la Junta de propios y arbitrios y el instrumento legal que servía para ese control serían los reglamentos de propios y arbitrios que se obligaron a formar en todos los ayuntamientos. estas Juntas locales estaban compuestas inicialmente por el corregidor, dos regidores comisarios, y el síndico procurador general18. el órgano de conexión seguía...
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