Servicios públicos y defensa de los usuarios
| Autor | Mikel Buesa |
| Páginas | 82-89 |
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El presente texto recoge la conferencia introductora pronunciada en las Jomadas de Servicios Públicos y Defensa del Consumidor organizadas por el Instituto Nacional del Consumo y la Comunidad Autónoma de Madrid, en Madrid, enero de 1986.
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El objeto de estas jornadas es el análisis y discusión de las condiciones de prestación de diversos servicios públicos en relación a los intereses y derechos de los consumidores y usuarios. Se trata, por tanto, de recuperar aquí el elemento fundamental de referencia de la actividad de las empresas dedicadas a esa prestación; es decir, los usuarios de los servicios cuyas necesidades colectivas justifican la existencia de dichas empresas. Con esta perspectiva trataré de introducir, en esta intervención, los elementos básicos de esa relación entre empresas de servicios públicos y usuarios, destacando los problemas que, a mi entender, resultan más relevantes en el momento actual, dentro de la sociedad española.
El punto de partida de todo análisis acerca del tema que nos convoca aquí, ha de ser, en mi opinión, la discusión sobre la naturaleza económica de los servicios públicos y de las empresas dedicadas a su prestación. Sobre esta cuestión no existe una posición unánime en la doctrina económica de la que pueda derivarse una guía indiscutida para resolverla, aunque sí pueden extraerse algunos elementos de interés a nuestros efectos, a partir de una reconsideración de las distintas posiciones doctrinales. Estas posiciones pueden agruparse en tres grandes comentes de pensamiento, todas ellas con vigencia práctica en el momento actual. Se trata, en primer lugar, de las posiciones que parten de un enfoque liberal de la economía; en segundo término, de las que podríamos denominar como orgánico-estatistas; y en tercer lugar, de las que siguen una inspiración marxista.
De acuerdo con el primero de estos enfoques -el liberal- la sociedad y la economía aparecen como una yuxtaposición de individuos iguales que buscan los mismos fines; es decir, en tanto que productores tratan de maximizar sus beneficios y, en tanto que consumidores, de maximizar la utilidad que obtienen de los bienes que consumen. Las decisiones de estos individuos, canalizadas a través del mecanismo del mercado, posibilitan la opti-mización de la asignación de recursos en el conjunto de la sociedad. No es mi intención entrar en la discusión del carácter irrealista y encubridor del sistema de dominación de la teoría liberal. Pero sí me interesa destacar que, de acuerdo con sus postulados, el mecanismo del mercado no puede funcionar en relación a la totalidad de las producciones de bienes y servicios. Más concretamente, cuando esos bienes están afectados por indivisibilidades, ina-propiabilidad y externalidades en su producción o en su consumo, el mercado es incapaz de asignar eficientemente los recursos. Y consecuentemente con ello, es preciso que el Estado asuma directa o indirectamente la producción correspondiente. Surge así una teoría de las necesidades sociales cuya satisfacción se establece mediante la provisión de bienes y servicios públicos. Tales necesidades son sentidas por todos los individuos de modo que, en su satisfacción, no es posible aplicar el principio de exclusión en función del pago de un precio. De este modo, los bienes públicos están disponibles para todos los individuos y todos ellos gozan de su utilidad. A esta existencia de bienes para los que el mercado es incapaz de asignar eficientemente los recursos hay que añadir la existencia de condiciones de producción en las que tampoco el mercado puede funcionar. Se trata de las situaciones productivas en condiciones de monopolio natural; es decir, de aquellas producciones en las que las condiciones técnicas de producción exigen un único oferente, como es el caso del suministro de agua o de energía.
La naturaleza de los servicios públicos aparecería así asociada al tipo de bienes suministrados a los usuarios o a las condiciones de monopolio natural en su producción; y de acuerdo con ella es preciso destacar algunas de sus características más relevantes
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En primer lugar, que es el Estado -y no el mercado- quien puede asegurar su prestación en condiciones de eficiencia.
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En segundo término, que la asignación de re cursos a la producción de servicios públicos es independiente de las formas que adopte su ges tión. Es decir, que en la provisión de servicios pú blicos podemos encontrarPage 83 unidades de gestión puramente administrativas junto a unidades de gestión que adoptan la forma de empresas; y, den tro de éstas, .que tienen un capital público o pri vado.
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Y en tercer lugar, que el precio de los servicios -establecido de acuerdo con las condiciones de producción y demanda- no tiene que asegurar necesariamente la obtención de beneficios por parte de la unidad de gestión correspondiente. Di cho en otras palabras, es perfectamente posible que una eficaz asignación de recursos exija la pres tación del servicio público por una empresa que incurra en pérdidas *. O si se prefiere, es desechable la proposición de acuerdo con la cual la existencia de pérdidas en una empresa de servi cios públicos, refleja necesariamente una inefica cia en su gestión. Entre paréntesis, y rompiendo un tanto el hilo de la exposición, me interesa destacar que no deja de ser curioso que los mayores ataques a la existencia de servicios públicos gestionados desde el Estado o sus empresas, provienen de quienes sostienen un enfoque liberal del análisis económico y se basan en el argumento de las pérdidas come correlato de la gestión ineficaz, cuando precisamente es ese tipo de análisis el que, en determinadas condiciones, demuestra la posibilidad de pérdidas en el logro de la optimización en la asignación de recursos.
Desde la óptica liberal, que acabo de resumir, podría justificarse la existencia de servicios públicos puramente administrativos -como la segundad, defensa, administración de justicia- que proveen bienes indivisibles, así como de otros -gestionados por la Administración o por empresas- que se producen en condiciones de monopolio natural -como el suministro de energía y agua-. Sin embargo, la naturaleza de los servicios públicos no queda explicada tan sólo en la ineficacia del mercado para asignar recursos a la satisfacción de las necesidades colectivas, pues de hecho numerosas intervenciones estatales escapan a una concepción de este tipo. De ahí que sea preciso recurrir a otros enfoques para completar el análisis que estamos efectuando producen bienes inapropiables y/o sujetos a exter-nalidades -como la educación o la sanidad-, o, en fin, que De acuerdo con el enfoque orgánico-estatista antes mencionado, el Estado aparece como representación de la comunidad en que se realiza la naturaleza humana; y, consecuentemente con ello, como un ente con un fin moral -el bien común de los individuos que integran la sociedad-, fin moral que justifica y legitima la intervención estatal dirigida al logro del bienestar económico colectivo de los ciudadanos. Por consiguiente la naturaleza de los servicios públicos escapa de una determinación puramente económica, para integrar valores morales y políticos surgidos en el seno de la sociedad. Encontramos aquí el fundamento del llamado Estado del bienestar o Estado social cuyo desarrollo corre parejo a la extensión de las intervenciones estatales en la economía y de los sistemas de protección pública de los ciudadanos. Ambos aspectos -intervenciones y protección- se encuentran en la base de la aparición de nuevos servicios públicos -como, por ejemplo, los de previsión social- y, sobre todo, de la generalización de su prestación a amplias capas de la sociedad. En la perspectiva que a nosotros nos interesa, es importante destacar algunos aspectos que se desprenden de esta concepción. Se...
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