Servicios sociales

Autor:Carlos Aymerich Cano
Cargo del Autor:Universidade da Coruña
Páginas:583-599
 
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I Precisiones terminológicas

La referencia que en el título de este capítulo se realiza a los «servicios sociales» reclama, antes de entrar en materia, algunas precisiones terminológicas. En el ordenamiento español, la noción «servicios sociales» hace referencia, con carácter general, a aquellas técnicas de protección social situadas extramuros de la Seguridad Social en sentido estricto. Es decir, a aquel sector de la acción pública identificado en el art. 148.1.20 CE como uno de aquéllos en los que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias y, por consiguiente, necesariamente distinto de la materia «Seguridad Social» a la que, como competencia estatal, hace referencia el art. 149.1.20 CE1.

Son pues peculiaridades del sistema español de distribución territorial del poder las que explican esta distinción entre «seguridad social», contributiva, y «asistencia social», no contributiva, perfilada por el Tribunal Constitucional en diversas sentencias2.

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Por su parte, frente a esta concepción residual o negativa de la asistencia social, los diferentes legisladores autonómicos optaron por una definición positiva, adoptando en las correspondientes normas reguladoras la denominación de «acción social» o, más frecuentemente, «servicios sociales» por más que, tal y como fueron concebidas en la legislación de Seguridad Social, éstos no fuesen conceptos antitéticos sino complementarios: referida la asistencia social a prestaciones de carácter económico, relativos los servicios sociales a prestaciones de índole técnica3. Sirva como ejemplo la definición de los servicios sociales contenida en los art. 2 y 3 Ley de Servicios Sociales de Galicia como «conjunto coordinado de prestaciones, programas y equipamientos destinados a garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la calidad de vida y a la participación social de toda la población gallega» por medio de «servicios, programas y prestaciones» orientados a la integración social, a la prevención de la dependencia y a proporcionar una vida autónoma a las personas que se hallen en esa situación, a brindar protección y atención educativa a los menores en situación desamparo, la plena integración de inmigrantes, emigrantes retornados y minorías étnicas, de apoyo a las familias y de promoción del acceso universal a los servicios sociales». En el mismo sentido, el RD-Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Derechos de las Personas con Discapacidad (TRLDPD), diferencia entre prestaciones —y dentro de ellas, a su vez, entre prestaciones económicas y sociales, entre las que se incluyen las sanitarias (art. 8 y 9)— y servicios sociales, enumerados en el art. 50 y definidos en el 51 del citado cuerpo legal4.

Por lo demás, éste parece ser también el criterio seguido en la parte dogmática de la vigente Constitución española, al prever (art. 41) la existencia de un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos que garantice «asistencia» y «prestaciones suficientes» ante situaciones de necesidad, «especialmente en caso de desempleo» o en el art. 50, referido a la tercera edad, en el que se aseguran «pensiones adecuadas y periódiocamente actualizadas garantizadas por los poderes públicos» y

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se prevé un sistema de «servicios sociales que atenderán sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio».

En conclusión, a los efectos de este capítulo, por «servicios sociales» se entenderán todas aquellas prestaciones, técnicas o económicas, y políticas de protección social de naturaleza no contributiva. Esta precisión se hace con plena conciencia de que en el ámbito latinoamericano la distinción no es tan clara al punto de que, bajo el concepto genérico de «seguridad social», se suelen incluir tanto las prestaciones contributivas, ligadas a los diferentes regímenes de cotización, como las asistenciales. En realidad, ésta concepción amplia es también la que se desprende de los instrumentos internacionales y regionales de derechos humanos, tanto de la Declaración Universal de los Derechos Humanos5, como del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales6y el art. 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales que proclama el «derecho a la seguridad social»7. Debe reconocerse que sólo los instrumentos más recientes, tales como la Carta Social Europea (revisada)8,

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la Convención de Derechos del Niño9y, en especial, la Convención de Derechos de las Personas con Discapacidad10conciben el derecho a la protección social en un marco distinto —al menos parcialmente— del puramente laboral.

II Desarrollo histórico de los sistemas de servicios sociales

En la exposición de la evolución histórica del tratamiento jurídico de la protección social es común diferenciar tres etapas: la caridad, la beneficencia pública y la asistencia social11. Esta distinción no significa que la irrupción de una nueva concepción suponga la desaparición de las anteriores que, aunque sea de forma residual, siguen condicionando a las nuevas y conviviendo con ellas.

En lo que ahora interesa, conviene destacar que esta evolución conceptual se produce en paralelo con una especialización funcional: frente al carácter omnicomprensivo

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de la beneficencia12y a medida que la sanidad, la educación y las políticas laborales van adquiriendo sustantividad propia dentro de la acción pública, la protección social pública se va centrando progresivamente en la atención de las necesidades no cubiertas por los seguros sociales. Del mismo modo, si bien la beneficencia y la asistencia social comparten un mismo carácter público (si no en la prestación, sí al menos en la responsabilidad) que contrasta con la naturaleza privada de la caridad, las diferencias entre ambas estriban en el carácter graciable de la beneficencia, frente a la progresiva afirmación de un derecho subjetivo a la asistencia social, así como también en la limitación de la primera a las atenciones estrictamente necesarias para la supervivencia frente a la cobertura más amplia brindada por la asistencia social: atención a situaciones de necesidad o, en general, de exclusión o de riesgo de exclusión social. Cabría apuntar, quizás, una nueva etapa caracterizada por la universalización de la protección social al conjunto de la sociedad, su configuración como derecho subjetivo y su deslaboralización, en cuanto que progresiva desconexión —financiera y jurídica— de la condición laboral de su beneficiario.

Se trata, en cualquier caso, de una evolución lenta, como refleja el testimonio L. Martín Retortillo a cuya intervención, interesada por la Federación Española de Asistentes Sociales, se debe que la competencia a que se refiere el art. 149.1.20.ª CE se denomine «asistencia social» y no, como lucía en el proyecto constitucional, «beneficencia»13.

En general, estas mismas etapas históricas son observables en Latinoamérica, si bien con las particularidades derivadas de la conquista y la colonización, las diferencias nacionales y los colectivos inmigrantes que en ciertos países, como Argentina, construyeron sus propios sistemas de asistencia14mutua. Como apunta Huerta Lara15para el caso de México, cabe destacar un menor protagonismo estatal en el tránsito desde la

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caridad hacia la beneficencia y, correlativamente, un mayor protagonismo de la Iglesia católica y grupos de particulares así como un cierto retraso, en relación con la media europea, en la implantación efectiva de la Seguridad Social como servicio público. De hecho, aunque desde comienzos del siglo xx algunos países como Uruguay o Argentina16hayan establecido sistemas de bienestar similares a los de sus coeténos europeos, la diferencia estriba en la falta de un sistema fiscal progresivo y con capacidad recaudatoria. Esta carencia explica por qué los referidos sistemas de bienestar sólo cubren a los trabajadores asalariados integrados en la economía formal y que los beneficios derivados de la existencia de regímenes laborales y de seguridad social desarrollados y arraigados no hayan podido generalizarse al conjunto de la población17.

La democratización experimentada en Latinoamérica desde la década de los ochenta del siglo pasado no ha supuesto, con carácter general, una reducción de la desigualdad de renta y de oportunidades. De hecho, el éxito de ciertos programas de lucha contra la pobreza no ha repercutido, con carácter general, en una reducción de las referidas desigualdades18. No obstante, en la actualidad, la extensión de un nuevo consenso en

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el subcontinente distinto del paradigma neoliberal, parece sentar las bases propicias para una efectiva generalización de las políticas de protección social al conjunto de la población (integración del trabajo informal en los sistemas de protección social, elevación de los niveles de gasto social, nuevas políticas como las transferencias de renta condicionadas —programa bolsa-familia— dirigidas directamente a los hogares más vulnerables, etc.). El reto, en definitiva, en materia de servicios sociales vendría constituido por la puesta en marcha de políticas dirigidas a la integración de grupos excluidos o en riesgo de exclusión —mujeres, pueblos originarios, campesinos, jóvenes, colectivos...

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