Los servicios públicos en el siglo XIX
| Autor | Miguel Ángel Sendín García |
| Páginas | 1037-1073 |
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La construcción teórica del servicio público se produce, en sentido estricto, en la Francia de los primeros años del siglo XX, de la mano de Hauriou y los autores de la Escuela de Burdeos, con Duguit y Jezé a la cabeza 1. Pero esta institución dio sus primeros pasos con anterioridad, pues ya durante el siglo XIX comienza a gestarse su aparición 2. Esta primera etapa, que viene a constituir Page 1038 una suerte de prehistoria del servicio público, pues éste no alcanza auténtica consagración hasta el redescubrimiento del celebre arrêt Blanco a inicios del pasado siglo 3, no ha merecido la atención doctrinal que han recibido las demás etapas de la evolución de esta teoría, uno de los temas, sin duda, más profusamente estudiados por los administrativistas. Pero, sin embargo, su análisis resulta extraordinariamente interesante, y juega un papel importante en la correcta comprensión de esta noción clave de nuestro Derecho público. Razones que justifican, al menos así lo entendemos, la realización de este estudio.
No nos parece oportuno tomar como punto de partida un momento anterior al siglo XIX. Pues, aunque ya con anterioridad a este periodo el Estado se encargaba de la prestación de algunos servicios (justicia, defensa, relaciones exteriores), y estas actividades pueden ser según algunas concepciones consideradas servicios públicos (por ejemplo para el Derecho francés, que las engloba dentro de la noción de servicios públicos administrativos), nosotros preferimos caracterizarlas como funciones públicas 4.
Empezaremos nuestro análisis, por ello, a mediados del siglo XIX, momento en que aparecen ya los primeros ejemplos de lo que hoy llamaríamos propiamente servicios públicos. Así lo hace el correo, seguido de los servicios asistenciales, y más tarde se irán añadiendo los grandes servicios económicos 5. En este momento el concepto está aún en proceso de formación, y deberá de pasar bastante tiempo hasta que a un concepto consolidado de servicio público se le una este término 6. Por esta razón, el examen de este primer servicio público debe hacerse desde las actividades concretas que se configuran como tales, teniendo Page 1039 en cuenta que este término no tiene un auténtico sentido jurídico, pues aunque es ya utilizado, lo es sin un significado preciso 7. En realidad, sólo podemos decir que en este momento nos encontramos ya con auténticos servicios públicos de forma anacrónica, verificando que en ese momento determinados sectores de actividad se configuran como lo que hoy denominaríamos de esa manera.
Ahora bien, a nuestro juicio, esto no implica que no exista ya en esta época una teoría general de lo que debía ser lo que hoy llamaríamos servicios públicos, esto es, que el Estado liberal no tuviera una concepción elaborada de qué prestaciones deben quedar bajo la tutela estatal. Lo que supone que no pueden considerarse los servicios públicos de esta etapa histórica como un conjunto de sectores individuales publificados, sino que se insertan dentro de una doctrina inherente al periodo en que nos encontramos, cuyo sentido debemos precisar.
Conviene apuntar, antes de entrar de lleno en el análisis de esta cuestión, que consideramos como un criterio clave, para determinar la existencia o no existencia de servicio público, la asunción del control de la actividad por parte de la Administración. Frente a esta postura se ha pronunciado Sala Arquer, que considera que lo determinante para que éste se dé es el principio de continuidad 8. Compartimos sólo parcialmente esta afirmación, pues indudablemente el nacimiento de los servicios públicos responde a la necesidad de asegurar el suministro continuado de determinadas prestaciones, por ello, para que éste se constituya es imprescindible tal necesidad 9. Ahora bien, no se puede inferir que haya servicio público por la mera concurrencia de este factor, pues dicha exigencia puede ser satisfecha en condiciones aceptables por la iniciativa privada. El servicio público surge cuando por determinados motivos el Estado decide asumir la garantía de esa continuidad, bien por no estar asegurada la prestación continuada, o bien por no estarlo en las condiciones deseadas por el poder público.
También parece oportuno destacar que, cuando hablamos de la existencia de servicios públicos en este momento, no utilizamos el término con la amplitud con que se concebirá éste posteriormente en el Derecho francés, donde se configura como una noción que pretendía sustentar todo el Derecho administrativo. Solución que no se adoptará en líneas generales en España, donde se Page 1040 defiende mayoritariamente lo que se ha venido a denominar como noción concreta de servicio público. Aquí, como señala Sala Arquer, el servicio público surge no como el régimen de Derecho público, sino como un determinado régimen de Derecho público 10.
Entrando ya en el estudio de la cuestión de fondo, hay que comenzar señalando que habrá que esperar al siglo XX para que la doctrina del servicio público adquiera un carácter social, provocando que desde entonces aparezca como un vehículo de la solidaridad y la igualdad social. Con ello, llega el momento de la elaboración técnica y científica del concepto, pero también el de su construcción ideológica, que trae consigo la vinculación, perenne hasta nuestros días, de una determinada actitud político-social a una técnica, la del servicio público. A partir de ese momento, este término se hace sinónimo de igualdad social. Un sentido que aparece unido a la palabra, como si se tratará de algo inherente a la misma.
Sin embargo, con anterioridad se habían comenzado a gestar auténticos servicios públicos, que respondían a la satisfacción de necesidades sociales muy diferentes. Este proceso que alcanza su culminación a mediados del siglo XIX fue el resultado del triunfo de una sociedad clasista, la sociedad burguesa, que utiliza el servicio público como un arma más de la que servirse para modelar una sociedad a su gusto, orientada a la actividad comercial e industrial, a cuyo servicio se pondrá el Estado 11 como un servidor eficaz que reprime los movimientos sociales y asegura el orden, pero que también garantiza la puesta en marcha de aquellos servicios imprescindibles para la nueva situación económica, que los sujetos privados eran incapaces de asumir por sí mismos 12. De este modo, el servicio público es antes que vehículo de igualdad social un mero instrumento técnico. Esto es, una institución neutra desde el punto de vista ideológico, y susceptible de operar bajo orientaciones político-económicas de diverso cuño.
Podría pensarse que la temprana aparición de los servicios públicos asistenciales (beneficencia, sanidad y educación) contradice lo que acabamos de decir, en cuanto supone la aparición ya en este momento de servicios que res- Page 1041 ponden a la idea de solidaridad social. Sin embargo, el examen detallado de los mismos nos permitirá desmentir esta idea. El factor histórico determinante de la aparición de éstos, en opinión común de la doctrina administrativa, es la desaparición de los cuerpos intermedios impulsada por la Revolución Francesa y la propia tendencia al fortalecimiento del poder del Estado, que en un proceso progresivo se produce desde la Edad Moderna. La debilitación de esos cuerpos intermedios deja al individuo en una situación de abandono e indefensión, ya que los entes que tradicionalmente habían venido desarrollando las funciones asistenciales quedan imposibilitados para seguir llevándolas a cabo.
Se hace precisa entonces la intervención estatal, que acude a llenar el hueco que de esta forma se había generado 13. Con el paso del tiempo se ira gestando un Estado paternalista, obligado a ofrecer solución a las necesidades más perentorias de los individuos, incapaces de dar satisfacción a las mismas por sus propios medios. No se trata de una mera mutación subjetiva, un mero cambio del sujeto llamado a solventar esas necesidades sociales, sino de una transformación sustancial del papel del Estado, que amplía notablemente el elenco de fines que éste está llamado a cumplir. Se abandona de este modo la concepción del Estado-policía, que asumía como únicas funciones la conservación del orden público, la administración de justicia y la defensa y seguridad del Estado; y surge el Estado asistencial, que asume la dirección y transformación de la Sociedad civil 14.
Sin embargo, en este momento aún esta transformación no se ha producido, el Estado se ve obligado efectivamente a echar sobre sus espaldas estas tareas, pero lo hace sin ninguna pretensión de carácter social. El examen que más tarde realizaremos de la legislación de la época nos permitirá corroborar cómo se actúa más bien con la pretensión de mantener el orden público, y sin que la situación de los sectores desfavorecidos mejore un ápice, incluso en ciertos ámbitos se puede percibir que ésta empeora.
El siglo XIX nos ofrece, pues, un servicio público que responde a las necesidades específicas concurrentes en este momento histórico, y que está dotado de sus propios rasgos específicos. Su examen nos permitirá constatar que no puede ser reducido al papel de un mero precedente, sino que constituye un elemento imprescindible del Estado liberal decimonónico. Son dos los factores que determinan su formación: por un lado el fortalecimiento progresivo del Estado, y por otro el triunfo social de la burguesía. Page 1042
Por lo que se refiere al fortalecimiento del Estado, se viene produciendo de forma continuada desde la Edad Moderna 15, y...
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