Los servicios energéticos: organización y garantía de la competencia

Autor:G. A. Ortiz y L. L. De Castro García Morato
Cargo:Catedrático de Derecho Administrativo y Prof. Dra. Derecho Administrativo. U. Autónoma de Madrid
Páginas:11-48
RESUMEN

I. EL CAMBIO EN EL MODELO DE REGULACIÓN DE LA ENERGÍA: 1. CARACTERÍSTICAS DE LA ELECTRICIDAD Y EL GAS. EL MODELO TRADICIONAL. 2. RAZONES DEL CAMBIO DE MODELO: LA INTRODUCCIÓN DE COMPETENCIA POSIBLE EN LOS MERCADOS ENERGÉTICOS. 3. EL MODELO DE COMPETENCIA REGULADA EN LOS SECTORES ENERGÉTICOS. II. LA NUEVA REGULACIÓN DE LA ELECTRICIDAD: A) EL CAMBIO RADICAL EN EL MODELO DE... (ver resumen completo)

 
EXTRACTO GRATUITO
  1. EL CAMBIO EN EL MODELO DE REGULACIÓN DE LA ENERGÍA

    1. CARACTERÍSTICAS DE LA ELECTRICIDAD Y EL GAS. EL MODELO TRADICIONAL

      Vivimos un proceso de cambio profundo en el modelo de regulación de los sectores energéticos. Tras la liberalización en 1992 del sector del petróleo, por fin la apertura ha llegado al sector de la electricidad, por la Ley 54/97 de 27 de noviembre y al sector del gas, por la Ley 34/98 de 7 de octubre. Con ello se ha adoptado, para estos sectores, el nuevo modelo de regulación para la competencia que se extiende en los sectores que prestan servicios económicos de interés general a través de grandes redes.

      Recordemos brevemente algunas características de los sectores de electricidad y gas, que han exigido durante décadas su sometimiento a regulación.

      1) Son industrias en las que la actividad se desarrolla en fases sucesivas: En electricidad: generación, transporte, distribución y suministro. En gas: fabricación, adquisición, licuefacción (o no), transporte (por gasoducto o por barcos metaneros), regasificación (o no), almacenamiento, transporte (en alta o media presión), distribución y suministro. Como en algunas de estas fases existen elementos de monopolio natural (en redes de transporte y distribución, en infraestructuras de almacenamiento natural y otras), la solución tradicional fue la explotación de dichas actividades por una empresa integrada verticalmente, que asumía la obligación de invertir en todas las fases del proceso y de suministrar la electricidad o el gas al consumidor final. Asimismo, se le reconocían derechos exclusivos de suministro sobre una zona.

      2) Suministran servicios esenciales para la comunidad, lo que tradicionalmente ha dado lugar a la declaración de servicio público de la actividad (desde el decreto de 10 de abril de 1924) y a una regulación típica de servicio público, en particular a una retribución basada en costes.

      3) Son sectores estratégicos para la economía y es necesario adoptar una visión global a medio plazo, capaz de garantizar una oferta continua y estable. Por ello, y por el carácter cerrado del sector tradicionalmente se han sometido a técnicas de planificación conjunta de carácter vinculante para los agentes en el denominado Plan Energético Nacional. En la planificación se han asumido objetivos de política energética muy diversos: garantía del suministro, racionalidad económica, abastecimiento con energías autóctonas (carbón nacional), eficiencia energética y efectos sobre el medio ambiente (promoción de cogeneración y fuentes de energías renovables).

      4) Son actividades intensivas en capital y de gran complejidad técnica, lo que conlleva barreras de entrada y exige cierta coordinación en la operación del sistema. Esto ha dado lugar a la regulación para mantener la seguridad de la red y del servicio. En el sector eléctrico la necesidad de coordinación se acentúa, pues la electricidad no es almacenable, la demanda varía cada instante y en todo momento la oferta debe igualarse a la demanda, manteniendo los parámetros de seguridad de la Red. Esto dio lugar a diversos mecanismos de explotación conjunta de todas las instalaciones de generación y transporte que culminaron en la Ley de Explotación Unificada de 1984.

      5) Existe una integración entre los subsectores energéticos: la electricidad es una energía final que utiliza diversas fuentes de energías primarias como el gas, el carbón, el petróleo, el uranio, el agua, el viento, etc. (a través respectivamente de las centrales de generación térmicas, nucleares, hidroeléctricas, eólicas, etc...). Por otra parte, gas y electricidad son energías sustitutivas, que compiten entre sí en el suministro final de energía a los consumidores. Para evitar disfunciones dicha integración de los subsectores energéticos debe tenerse en cuenta en el modelo de regulación (abierto o cerrado, planificación global, competencias reguladoras en el mismo ente regulador...).

      Dadas estas características durante años, se adoptó en el sector eléctrico y el gasista el modelo de regulación tradicional: un modelo cerrado, con derechos de exclusiva, con una regulación exhaustiva, con integración vertical de actividades, y presidido por los principios de planificación conjunta vinculante, explotación centralizada y remuneración en base a costes. En el caso del gas, la empresa pública encarnaba estos principios (primero ENAGAS, después el combinado ENAGAS-GAS NATURAL, esta última en manos de REPSOL, que ostentaba el 45% de su capital). En el caso de la electricidad en España, excepcionalmente, frente a lo que era modelo común en Europa, existía una pluralidad de empresas privadas (junto a otras públicas, como ENDESA) sobre la que se impuso el modelo regulado (desde la creación de UNESA en 1944 hasta la Ley de Ordenación del Sistema Eléctrico Nacional -LOSEN- de 1994).

    2. RAZONES DEL CAMBIO DE MODELO: LA INTRODUCCIÓN DE COMPETENCIA POSIBLE EN LOS MERCADOS ENERGÉTICOS

      Las razones del cambio de modelo de regulación han sido jurídicas, ideológicas y sobre todo económicas. En el plano jurídico han sido determinantes las exigencias de apertura en el Mercado Interior Europeo, plasmadas fundamentalmente en las muy controvertidas Directivas sobre el Mercado Interior de la Electricidad (1996 y 2003) y sobre el Mercado Interior del Gas (1998 y 2003). Desde la perspectiva económica las razones del cambio han sido generalizadas: la búsqueda de la eficiencia mediante la apertura de la competencia, en la medida en que ello sea posible en cada sector. Y así, frente al modelo tradicional se está imponiendo en España y por todo el mundo el modelo de «regulación para la competencia», abierto, introduciendo competencia en lo posible, presidido por los principios de planificación empresarial, explotación descentralizada, con acceso a las redes y remuneración en base a precios.

      Ahora bien, antes de exponer las bases y la implementación de este modelo regulatorio en el caso del sector eléctrico español conviene reflexionar sobre una cuestión previa y fundamental: ¿qué quiere decir «introducir competencia en lo posible en el sector eléctrico? ¿Qué podemos esperar de un mercado eléctrico competitivo? Hay que diferenciar aquí lo que son expectativas razonables de lo que son aspiraciones irreales. Por otro lado, hay que profundizar en el concepto mismo de competencia en el sector eléctrico. Ésta no puede ser igual a la competencia que existe entre productos y mercancías ordinarias.

      Entre todas las expectativas que el nuevo modelo suscitaba, la más esperada era la reducción de tarifas y precios, algo que sin duda, en el medio y largo plazo, la competencia traería consigo. Sin embargo, frente a los que miden el éxito de la liberalización por las reducciones inmediatas y continuas de precios, hay que señalar que ésas son falsas expectativas: implantar mecanismos de mercado significa que el precio puede bajar, pero a veces debe subir, para que aumente la oferta y se reduzca la demanda.

      En todo caso, el concepto mismo de competencia regulada no es un punto estático de equilibrio, sino un proceso dinámico. Habrá competencia en el sector eléctrico si existe, primero, rivalidad entre oferentes y libre elección de los consumidores; y segundo, si se da un proceso de constante supervisión por el regulador, de modo que éste pueda garantizar, mediante actuaciones adecuadas, que esa rivalidad efectivamente se mantiene entre una pluralidad de oferentes, sometidos a las condiciones cambiantes de las fuerzas del mercado.

      Pero serían también falsas expectativas pensar que la competencia eléctrica dará lugar a una pluralidad numerosa de operadores. La competencia efectiva, eficiente y practicable en el sector eléctrico, será siempre una competencia entre pocos, como lo acredita esa tendencia a ganar tamaño de los operadores energéticos europeos (hay múltiples razones para ello, en las que ahora no podemos entrar). El modelo de competencia que hay que lograr en el sector eléctrico no es un modelo estático, basado en una determinada estructura empresarial y unas cuotas máximas de mercado, sino un modelo dinámico, basado en eliminación de barreras de entrada, el acceso a las redes y la contratación plural, a corto y largo plazo.

    3. EL MODELO DE COMPETENCIA REGULADA EN LOS SECTORES ENERGÉTICOS

      Dicho esto, veamos a continuación cuáles son las bases del nuevo modelo de servicio público competitivo en el sector del gas y la electricidad. Y lo primero que hay que decir es que ambos serán siempre «actividades reguladas». Lo serán, además, de distinto modo, pues pese a la asimilación que habitualmente se hace y a que presentan algunos caracteres comunes, ambas industrias presentan en Europa una estructura empresarial y de mercados muy diferentes.

      Es un error vincular liberalización y desregulación: la creación de mercados energéticos sólo puede dar lugar a mercados regulados, a mercados imperfectos y a mercados supervisados... Frente a la estructura de empresas verticalmente integradas con derechos de exclusiva sobre determinadas zonas o territorios, hoy, dada la evolución tecnológica e ideológica, se entiende que es posible desagregar las compañías, separar las actividades competitivas de las no competitivas y organizar con las primeras un mercado regulado, porque es mejor un «mal mercado» que la ausencia de todo mercado (tal como sucedía con el modelo monopólico tradicional).

      En el nuevo modelo de «regulación para la competencia» se abandona la regulación omnipresente, sustitutiva del mercado y se implanta una nueva regulación complementaria y subordinada al mercado: si la actividad es potencialmente competitiva, la regulación «recrea» el mercado y lo defiende, y si la actividad no es competitiva, la regulación sustituye al mercado con mecanismos que no distorsionen las reglas del mercado que rigen otras actividades. Este modelo de «regulación para la competencia» que se aplica al sector eléctrico, al sector del gas y a otros sectores que suministran servicios esenciales a...

Para continuar leyendo

SOLICITA TU PRUEBA