El servicio europeo de acción exterior y la protección consular de los ciudadanos de la Unión Europea
| Autor | Mónica Guzmán Zapater |
| Páginas | 149-164 |
EL SERVICIO EUROPEO DE ACCIÓN EXTERIOR
Y LA PROTECCIÓN CONSULAR
DE LOS CIUDADANOS DE LA UNIÓN EUROPEA
Mónica GUZMÁN ZAPATER
I. INTRODUCCIÓN
Es posible que la ciudadanía europea esté dotando de una mayor visibilidad
a dos viejas instituciones de Derecho internacional, la protección diplomática
y más antigua, la protección consular, además de un valor añadido 1. Aunque el
avance depende de la (previsible) cristalización de los cambios que el Tratado de
Lisboa posibilita 2 y, por tanto, de que lleguen a término los desarrollos normati-
vos pos-Lisboa que abrirán nuevas perspectivas en lo relativo a la organización
y desarrollo práctico de este derecho de la ciudadanía.
Con carácter previo parece necesario destacar ciertos datos. En primer lugar,
es el único derecho asociado a la ciudadanía con proyección exterior, dado que
está orientado a asegurar que la protección del ciudadano funcione cuando se
halla en países terceros y en los que su país de origen no cuente con representa-
ción diplomática o consular, en las mismas condiciones que a los nacionales de la
autoridad diplomática o consular a la que se dirijan 3. Aunque de entrada parece
que el legislador en todo momento se plantea dar respuesta a los problemas más
1 En lo esencial por la Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas, de 1961 (BOE
núm. 21, de 24 de enero de 1968) y la Convención de Viena sobre relaciones consulares, de 24 de
abril de 1963 (BOE núm. 56, de 6 de marzo de 1970). Asimismo España ha ratificado el Convenio
Europeo sobre las Funciones Consulares, hecho en París el 11 de diciembre de 1967 (BOE núm. 84,
de 8 de abril de 2011) y está en vigor también para Georgia, Grecia, Noruega y Portugal.
2 Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado cons-
titutivo de la Comunidad Europea, firmado en Lisboa, el 13 de diciembre de 2007, DOUE núm. C
306/2001, de 17 de diciembre de 2007; versión consolidada, DOUE, núm. C 115, de 9 de mayo
de 2008.
3 Téngase en cuenta que, según los datos que disponemos, del total de los Estados miembros
solo está representado en tres países: China, Rusia y Estados Unidos.
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urgentes de ciudadanos desplazados temporalmente a terceros países y no tanto
en los residentes. En segundo lugar, llama la atención la variedad terminológica
con la que se alude a este derecho, haciendo difícil una aproximación rápida a
su contenido y efectos. Las locuciones «derecho a la protección diplomática y
consular», «derecho a la protección consular», «asistencia consular», los ciuda-
danos «se beneficiarán de [...] la protección diplomática y consular», «derecho a
la protección por las autoridades diplomáticas y consulares» (esta última la más
próxima a la noción), se utilizan con tal falta de rigor jurídico, sobre todo en
los documentos de trabajo, que ponen en la pista sobre las dificultades políticas
para alcanzar un acuerdo entre los Estados miembros y las instituciones de la
Unión en lo relativo al contenido y alcance con el que dotar a este derecho de
la Ciudadanía. Por último, al compás de las distintas fases de evolución de este
derecho, resulta impresionante el interés que ha suscitado en la doctrina inter-
nacionalista española 4, en la ciencia política 5 o incluso entre los diplomáticos 6.
Verificaremos los resultados de la actividad normativa de la UE en relación
con la ciudadanía europea y el Servicio Europeo de Acción exterior, para decidir
cuál sea el contenido y perspectivas de desarrollo en cuanto al ejercicio de este
derecho (III), aunque parece útil recordar los antecedentes en el ordenamiento
de la UE (II). Para llegar a la conclusión, tal vez, de que es el único derecho de
la ciudadanía que experimenta un avance real desde las previsiones originarias.
II. LA PROTECCIÓN CONSULAR EN EL DERECHO DE LA UNIÓN
EUROPEA: UN BALANCE
En el diseño inicial de la protección consular en países terceros por el art. 20
del Tratado de Maastricht (1992 e.v. 1993), la protección diplomática y consular
tenía como rasgos característicos su naturaleza subordinada, de una parte, a la
4 Como se refleja en el importante número y calidad de los trabajos. Vid., entre otros, M. P. AN-
DRÉS SÁENZ DE SANTAMARÍA, «La protección diplomática y consular de los ciudadanos de la Unión en
el exterior», Revista de Derecho de la Unión Europea, núm. 11, 2006, pp. 11-25; E. CRESPO NAVARRO,
Nuevas formas de protección del individuo en Derecho internacional, Valencia, Tirant lo Blanch, 2005,
pp. 365 y ss.; C. JIMÉNEZ PIERNAS, «La protección diplomática y consular del ciudadano de la Unión
Europea», Revista de Instituciones Europeas, vol. 20, 1993, pp. 9-49; id., «Estatuto de ciudadanía
y derecho de asistencia a los ciudadanos de la Unión Europea», en F. MARIÑO (ed.), Derecho inter-
nacional y Tratado Constitucional Europeo, 2006, p. 449; D. LIÑÁN NOGUERAS, «La Ciudadanía de la
Unión Europea», en G. C. RODRÍGUEZ IGLESIAS y D. LIÑÁN NOGUERAS (dirs.), El Derecho comunitario y
su aplicación judicial, Madrid, Civitas, 1993, pp. 271-293, esp. 290-292; E. PÉREZ VERA, «Citoyenneté
de l’Union Européenne, nationalité et condition des étrangers», Recueil des Cours Académie de Droit
International, t. 262 (1996), pp. 251-425; A. REY ANEIROS, «Hacia el reforzamiento de la dimensión
exterior de la Ciudadanía Europea», Revista de Derecho Comunitario Europeo, 26, 2007, pp. 9-43;
la Unión Europea», Revista de Instituciones Europeas, vol. 22, núm. 2, 1995, pp. 417-443
5 Vid. A. M. FERNÁNDEZ PASARÍN, «La dimensión externa del Espacio de Libertad Seguridad y
Justicia. El caso de la cooperación consular local», Revista CIDOB d’Affers Internacionals, núm. 91,
pp. 87-104.
6 Vid. F. ALVARGONZÁLEZ SANMARTÍN, «Protección diplomática y consular», Comentarios a la
Constitución Europea. Libro II (Derechos y libertades), Valencia, Tirant lo Blanch, 2004; M. GONZÁLEZ
PLIEGO, «La Unión Europea y la actividad consular tras el Tratado de Lisboa. Aspectos jurídicos e
institucionales», Revista de Derecho de la Unión Europea, núm. 23, 2012, pp. 105-134.
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