Sobre el sentido de la distribución de las competencias de ordenación del territorio y urbanismo en la comunidad...
| Autor | José Luis Ávila Orive |
| Cargo | Doctor en Derecho |
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SITUACION PREAUTONOMICA
El régimen preautonómico establecido para el País Vasco mediante el Real Decreto Ley 1/1978, de 4 de enero, previó la transferencia de funciones y servicios de la Administración del Estado al Consejo General del País Vasco. La transferencia en la materia denominada Urbanismo se realizó a través del Real Decreto 1981/2987, de 15 de julio. Su sección 4.ª contenía la transferencia de todas las competencias atribuidas a la Administración del Estado por la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, texto refundido aprobado por Decreto 1346/1976, de 9 de abril y por disposiciones reglamentarias y concordantes, en lo que afectare al ámbito territorial del Consejo General, con algunas particularidades y excepciones como la reserva a favor de la administración estatal de la aprobación de los Planes Directores Territoriales de Coordinación, la necesidad de informe previo a la aprobación de Planes, Programas de actuación Urbanística y Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento, que corresponda al Consejo General, cuando no exista Plan Director Territorial de Coordinación aprobado, o la facultad de suspender la vigencia de Planes, previo informe del Consejo General, cuando concurran intereses suprarregionales, entre otras (Ref.).
Con este contingente competencial, se inicia la andadura del Consejo General del País Vasco en la materia, que según señala ARESO MENDIGUREN, atendió a tres frentes: la resolución de los expedientes ordinarios, el fomento y definición de la política urbanística y la creación de la estructura del Consejo General (Ref.).
El Decreto de 29 de enero de 1979 (Consejo General del País Vasco) sobre organización y distribución de competencias en materia de Urbanismo (Ref.), establece como órganos urbanísticos del Consejo General del País Vasco a los siguientes:
a) La Comisión de Urbanismo del País Vasco.
b) El Consejero de Ordenación Territorial, Urbanismo y Medio Ambiente.
c) El Director de Ordenación Territorial y Urbanismo.
d) Las Comisiones Territoriales de Urbanismo de Alava, Guipúzcoa y Vizcaya.
e) Los Directores Territoriales de Urbanismo de Alava, Guipúzcoa y Vizcaya.
A pesar de la inicial atribución de competencias la las Comisiones Territoriales de Urbanismo, la imposibilidad de adaptar su estructura a la nueva situación político - administrativa, motivó que se dictaran las Ordenes de 5 de febrero de 1979 de la Consejería de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Medio Ambiente sobre avocación de competencias de las Comisiones Territoriales de Urbanismo de Alava, Guipúzcoa y Vizcaya así como la de 30 de enero de 1980, sobre renovación de tal avocación (Ref.) trasladando sus competencias al Consejero.
Con lo cual, las principales instancias decisorias eran el Pleno del Consejo General Vasco y el Consejero de Ordenación Territorial, Urbanismo y Medio Ambiente, asumiendo la Comisión de Urbanismo una labor fundamentalmente informadora.
El Decreto de 26 de mayo de 1980 (Comunidad Autónoma del País Vasco), de estructura orgánica del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas (Ref.), crea la primera estructura orgánica, de las numerosas que ha tenido con posterioridad, y deroga el Decreto y Ordenes anteriormente citadas.
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EL ESTATUTO DE AUTONOMIA DEL PAIS VASCO
La Comunidad Autónoma Vasca ostenta la competencia exclusiva sobre las materias de ordenación del territorio y Urbanismo, por la asunción que de tal competencia realiza el Estatuto de Autonomía en el artículo 10.31.
Como es notorio, no todo en el Estatuto son competencias; sin embargo, éste se configura como un instrumento típico de reparto de competencias (Ref.).
Aprobada la norma institucional básica de la Comunidad por la Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre y constituida la Comunidad Autónoma se produce el traspaso de competencias y servicios del Estado a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de Ordenación del Territorio y del Litoral y Urbanismo, mediante acuerdo de la Comisión Mixta de Transferencias de fecha 5 de noviembre de 1980, formalizado en el Real Decreto 2581/1980.
Aunque es la Comunidad Autónoma la destinataria de todas las competencias que en el Estatuto se señalan y que a través de los sucesivos acuerdos de la Comisión Mixta Estado - Comunidad Autónoma se van materializando, el propio Estatuto de Autonomía, posibilita la actualización de los regímenes forales específicos de los Territorios Históricos, asignándoles la competencia exclusiva sobre una serie de materias, explícitamente recogidas, y previendo la posibilidad de que el Parlamento distribuya competencias de entre las que estatutariamente corresponden a la Comunidad (art. 37), quedando pendiente gran parte de las decisiones sobre el reparto interno de competencias (Ref.).
Se produce, de tal modo, una síntesis entre dos corrientes, una foralista, respetuosa de la tradición histórica y otra más acorde con las transformaciones sociales y económicas operadas y, en esa medida, con una adaptación de los derechos históricos a los tiempos presentes (Ref.).
De este modo, hasta que no se promulga la Ley 27/1983, de 25 de noviembre de «Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Organos Forales de sus Territorios Históricos», la Comunidad Autónoma tiene atribuidas plenamente las competencias sobre las materias de ordenación del territorio y Urbanismo, sin perjuicio de las atribuciones que la Ley del Suelo concede a las Diputaciones Provinciales y Ayuntamientos.
Además de éstas, el Estatuto de Autonomía asume un contingente competencial, cuya virtualidad resulta esencial para evaluar las posibilidades de contar con una ordenación eficaz del territorio del País Vasco.
La consideración, ya puesta de manifiesto, que quien ostenta la competencia de ordenación del territorio, además de la capacidad para ordenar y planificar conjuntamente las actividades territoriales que por otros títulos competenciales tiene asignadas, dispone, asimismo, de la capacidad para condicionar el ejercicio de títulos competenciales con incidencia territorial atribuidos a otras Administraciones públicas, sin que ello pueda convertirse en usurpación ilegítima, aconseja detenernos en la valoración de lo que estas capacidades suponen para el País Vasco.
Resulta evidente que el conjunto de competencias con proyección o incidencia territorial atribuido a la Comunidad Autónoma es el grupo de actividades más fácil, en principio, de coordinar y planificar, ya que, aunque se deriven problemas organizativos, no se generarán conflictos jurídicos en torno al ejercicio competencial; consideración que puede hacerse extensiva a los casos en que las competencias estén atribuidas a los Organos Forales de los Territorios Históricos.
Por tanto, la entidad, cuantía económica e incidencia territorial de esta clase de competencias autonómicas, tiene un significado esencial en la determinación y valoración de las posibilidades de ordenar el territorio de la Comunidad Autónoma. Todo ello sin perjuicio, como puede comprobarse, del nivel de explicitación que el título competencial de ordenación del territorio tenga en el Estatuto de Autonomía que sigue el mismo modelo que la Constitución Española, siendo el legislador autonómico quien concreta su contenido y funciones.
Así, las competencias con proyección territorial que dispone la Comunidad Autónoma del País Vasco son (Ref.) (art. 10 EAPV):
- Montes, aprovechamientos y servicios forestales, vías pecuarias y pastos (8º.).
- Agricultura y ganadería (9º.).
- Aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos (11º.).
- Patrimonio histórico, artístico, monumental, arqueológico y científico (19º.).
- Promoción, desarrollo económico y planificación de la actividad económica (25º.).
- Urbanismo y vivienda (31º.).
- Ferrocarriles, transportes terrestres, marítimos, fluviales y por cable, puertos, helipuertos y aeropuertos que no sean de interés general (32º.).
- Obras públicas que no sean de interés general ni afecten a otros territorios (33º.).
- Carreteras y caminos (34º.).
- Turismo y deporte (36º.).
Asimismo le corresponde el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado en las siguientes materias :
- Medio Ambiente y Ecología (1.a).
- Expropiación forzosa (1.b).
- Régimen minero y energético y recursos geotérmicos (2.c).
Enumeración que nos da una idea del enorme potencial que dispone la ordenación del territorio en el País Vasco como instrumento racionalizador y planificador de las actividades propias de la Comunidad sobre el espacio territorial.
Si bien es verdad que existe una importante reserva de competencias con proyección territorial a favor del Estado, especialmente en lo que se refiere a la planificación general de la economía y al establecimiento de grandes infraestructuras, en cuanto elementos verdaderamente condicionantes de la vertebración territorial, la ordenación del territorio debe conseguir el encaje de todas las actividades públicas territoriales, tanto si son competencias de la Comunidad Autónoma, como si lo son del Estado, para lo cual, sin invadir ¡legítimamente los ámbitos competenciales ajenos, deberá aceptarse un mutuo condicionamiento, además de la necesaria cooperación y coordinación interinstitucional, para la consecución de los principios superiores de orden territorial que la Constitución establece.
Por tanto, la Comunidad Autónoma del País Vasco tiene capacidad y atribuciones suficientes para llevar a cabo una política territorial que posibilite la transformación de su realidad en el modelo territorial que se establezca.
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LA LEY DE TERRITORIOS HISTORICOS Y LA CONTROVERTIDA INTERPRETACION DE Los DECRETOS DE TRASPASO DE SERVICIOS
La Disposición Adicional Primera de la Constitución señala que:
La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales.
La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía
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