Sentencia del Tribunal General (Sala Séptima) de 7 de marzo de 2013, República de Polonia/Comisión Europea, asunto T-370/11
| Autor | J. José Pernas García |
| Cargo | Profesor titular de Derecho administrativo de la Universidade da Coruña |
| Páginas | 40-59 |
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Fuente: http://curia.europa.eu
Palabras clave: Medio ambiente; Directiva 2003/87/CE; régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero; normas transitorias para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión a partir del 2013; parámetros de referencia que han de aplicarse para el cálculo de la asignación de derechos de emisión; igualdad de trato; proporcionalidad.
Resumen:
En virtud del artículo 10 bis de la Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad, la Comisión Europea debe adoptar medidas de desarrollo a escala de la Unión, totalmente armonizadas, para la asignación gratuita de los derechos de emisión. A este respecto, la Comisión tiene, en particular, la obligación de determinar parámetros de referencia para cada sector y de tomar como punto de partida a este respecto el promedio de los resultados de las instalaciones que constituyan el 10 % de las instalaciones más eficaces de un determinado sector o subsector en la Unión en los años 2007 y 2008. El número de derechos de emisión que han de asignarse gratuitamente a partir de 2013 a cada instalación afectada se calculará sobre la base de estos parámetros de referencia.
El 27 de abril de 2011 la Comisión adoptó la Decisión 2011/278/UE por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87/CE. Conforme al artículo 2 de la Decisión impugnada, ésta se aplicará a la asignación gratuita de derechos de emisión relativa a las instalaciones fijas mencionadas en el capítulo III de la Directiva 2003/87 en los períodos de comercio a partir de 2013, a excepción de la asignación transitoria gratuita de derechos de emisión para la modernización de instalaciones de generación de electricidad con arreglo al artículo 10 quater de la misma Directiva.
La República de Polonia invoca cuatro motivos. El primero se basa en la infracción del artículo 194 TFUE, apartado 2, párrafo segundo, en relación con el artículo 192 TFUE, apartado 2, párrafo primero, letra c), debido a que la Comisión no tuvo en cuenta la especificidad de cada Estado miembro en relación con el combustible, se utilizó como referencia la eficiencia del gas natural para calcular los índices de emisión y se tomó dicho gas como combustible de referencia. El segundo motivo se refiere a la supuesta violación del principio de igualdad de trato y a la infracción del artículo 191 TFUE, apartado 2, en
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relación con su apartado 3, debido a que en la elaboración de la Decisión impugnada la Comisión no tuvo en cuenta las diversas situaciones en las distintas regiones de la Unión. El tercer motivo se basa en la violación del principio de proporcionalidad debido a que en la Decisión impugnada la Comisión estableció referencias de emisión más restrictivas que las que requerían los objetivos de la Directiva 2003/87. El cuarto motivo se basa en la supuesta infracción del artículo 10 bis de la Directiva 2003/87, en relación con su artículo 1, y en que la Comisión carece de competencia para adoptar la Decisión impugnada.
El Tribunal General desestimó el recurso.
Destacamos a continuación los siguientes extractos de la sentencia:
24 La República de Polonia sostiene, en esencia, que al determinar de manera uniforme en la Decisión impugnada los parámetros de referencia ex ante para calcular el número de derechos de emisión que habían de asignarse gratuitamente a las instalaciones afectadas, la Comisión favoreció arbitrariamente a las instalaciones que utilizan el gas natural respecto de las que emplean otras fuentes de energía. Afirma que, al actuar de este modo, la Comisión violó el principio de igualdad de trato.
(...)
28 Con el fin de determinar las modalidades de asignación gratuita de los derechos de emisión, la Comisión definió tres tipos de parámetros de referencia ex ante con arreglo al artículo 10 bis, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2003/87. En efecto, con arreglo al quinto considerando de la Decisión impugnada, definió referencias de producto para cuando, teniendo en cuenta la complejidad de los procesos de producción, se disponía de definiciones y clasificaciones del producto que permitieran verificar los datos relativos a la producción y aplicar de manera uniforme la referencia del producto en toda la Unión, con miras a la asignación de los derechos de emisión. De conformidad con el duodécimo considerando de la Decisión impugnada, en los casos en que no fue posible obtener una referencia de producto pero se generaban gases de efecto invernadero que podrían optar a la asignación gratuita de derechos de emisión, la Comisión se sirvió de enfoques genéricos alternativos. Así, la referencia de calor se definió para los procesos de consumo de calor cuando se utiliza un transmisor de calor medible. Por otro lado, la referencia de combustible se definió para cuando se consume calor no medible. El duodécimo considerando de la Decisión impugnada dispone que los valores de las referencias de calor y combustible se han calculado sobre la base de los principios de transparencia y simplicidad, utilizando como referencia la eficiencia de un combustible de uso generalizado que puede considerarse la mejor alternativa en términos de eficiencia en relación con los gases de efecto invernadero, habida cuenta de las técnicas de eficiencia energética. A este respecto, la Comisión indicó que este combustible era el gas natural. A su juicio, si se hubiese utilizado como referencia la biomasa, el combustible más eficiente en relación con los gases de efecto invernadero, ello habría tenido como consecuencia cantidades insignificantes de derechos de emisión gratuitos para la producción de calor y para el consumo de combustible.
(...)
31 En primer lugar, en lo que atañe a las referencias de producto definidas en la Decisión impugnada, la República de Polonia sostiene que aplicarlas del mismo modo a empresas que utilizan el gas natural y a empresas que utilizan carbón que emite grandes cantidades de dióxido de carbono (CO2) falsea la competencia en el mercado interior y viola, en
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consecuencia, el principio de igualdad de trato. Según ella, estas empresas se encuentran en situaciones diferentes debido a la utilización de combustibles distintos. Sin embargo, en la Decisión impugnada dichas empresas reciben el mismo trato sin que exista una justificación objetiva para ello. Sostiene que para que esta Decisión sea conforme al principio de igualdad de trato, la referencia de producto debe corregirse de manera adecuada, por ejemplo, siguiendo la propuesta de la República de Polonia sobre los parámetros de emisión de los combustibles.
(...)
33 Con arreglo a la jurisprudencia, tal diferencia de trato está justificada cuando se basa en un criterio objetivo y razonable (véase, en este sentido, la sentencia Arcelor Atlantique y Lorraine y otros, citada en el anterior apartado 30, apartado 47).
(...)
36 El Juez de la Unión ha reconocido a las autoridades de la Unión, en el ejercicio de las competencias que se les confieren, una amplia facultad de apreciación cuando su acción implica tomar decisiones de naturaleza política, económica y social, y cuando debe realizar apreciaciones y evaluaciones complejas. No obstante, incluso con esta facultad, las autoridades de la Unión están obligadas a basar su elección en criterios objetivos y apropiados en relación con la finalidad perseguida por la legislación en cuestión, teniendo en cuenta todos los elementos de hecho, así como los datos técnicos y científicos disponibles en el momento de adoptar el acto de que se trate (véase la sentencia Arcelor Atlantique y Lorraine y otros, citada en el anterior apartado 30, apartados 57 y 58, y la jurisprudencia citada).
(...)
39 Habida cuenta de estas normas, procede señalar que, tal como afirmó la Comisión, la distinción de las referencias de producto en función del combustible utilizado no incitaría a las instalaciones industriales que utilizan un combustible que emite grandes cantidades de CO2 a buscar soluciones que permitan reducir sus emisiones, sino que, al contrario, las incitaría a mantener el status quo, lo que va en contra del artículo 10 bis, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2003/87. Además, tal distinción implicaría un riesgo de aumento de las emisiones, porque las instalaciones industriales que utilizan un combustible que emite pocas cantidades de CO2 podrían reemplazar este último por un combustible que emitiese más CO2 con el fin de obtener más derechos de emisión gratuitos.
40 En segundo término, con arreglo al artículo 10 bis, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2003/87, la Comisión debía adoptar medidas de desarrollo a escala comunitaria, totalmente armonizadas, para la asignación gratuita de los derechos de emisión. El párrafo cuarto de dicho precepto dispone que, para cada sector y subsector, los parámetros de referencia se calcularán en principio en función del producto, antes que en función del insumo, a fin de maximizar las reducciones de gases de efecto invernadero y los avances en eficiencia energética a través de cada proceso productivo del sector o subsector en cuestión.
41 La aplicación de un factor corrector según el combustible utilizado por una instalación con referencia de producto, posibilidad propuesta por la República de Polonia para corregir dicha referencia, tendría como consecuencia que la cantidad de derechos de emisión asignados gratuitamente a tal instalación variaría en función de un insumo, a saber, el
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combustible utilizado por esta última. En efecto, en virtud del artículo 10, apartado 2, letra a), de la Decisión impugnada, esta cantidad se calcula, en principio, sobre la base de la referencia de producto y del nivel histórico de actividad en relación con el producto...
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