La vida profesional en el seno de la Administración: la carrera de los funcionarios públicos
| Autor | Alberto Palomar Olmeda |
| Cargo del Autor | Magistrado de lo Contencioso-Administrativo |
Introducción.
Todos los sistemas de gestión de recursos humanos deben tener como referencia común y nuclear la existencia de un esquema de carrera o de vida profesional que determina el marco razonable de expectativas que los empleados tienen en el seno de dicha organización. Las líneas esenciales de los sistemas de carrera tienen como puntos centrales la determinación de las reglas de acceso y promoción en la misma , la determinación del régimen de elite o de directivos, o las formas de evaluación y recompensa, entre otros factores entre los que descata esencialmente el régimen retributivo. Finalmente podría admitirse también que determinará las pautas de salida de dicha organización cuando la aptitud o las necesidades de la misma determinan la imposibilidad o la inconveniencia de pertenecer a dicha organización.
Gran parte del éxito o el fracaso de un sistema de gestión de recurso humanos está en la capacidad de mostrar elementos positivos en el sistema. Tradicionalmente estos elementos se han identificado con los siguientes:
- El sistema de carrera debe ser transparente, en el sentido de que los empleados de la misma pueden conocer las reglas de funcionamiento del mismo.
- El sistema debe ser coherente. Las opciones organizativas más tradicionales pasan por el predomonio del sistema de incentivo económico o del sistema de promoción jerárquico. El predominio de uno u otro o las reglas de compaginación según los estratos y puestos debe responder a una lógica que además se conocida por los empleados pueda ser estructuralmente operativa.
- El predominio de una u otra forma de organización debe generar una expectativa razonable para los empleados de forma que la permanencia en la organización sea un elemento atractivo y que genere un clima de empresa en la que los empleados tengan realmente interés en la permanencia en la misma.
Estas reglas que son las aplicables a cualquier organización > y tienen dificultades cuando se intentan aplicar al ámbito del empleo público, en general, y del empleo público español en particular.
Analicemos este esquema.
3.1. Un breve apunte sobre el modelo de carrera de los funcionarios públicos en la historia.
Antes de efectuar una proyección sobre la situación actual y las de futuro parece conveniente examinar, aunque sea de una forma muy breve, la situación de la carrera de los funcionarios públicos en el marco de los Ordenamientos Jurídicos precedentes.
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El modelo de 1918.
El Estatuto de 1918, denominado Estatuto de Maura, porque se produce bajo su presidencia y su impulso, es, sin duda, el precedente más importante de la regulación actual y, en principio, debe señalarse que constituye un intento verdaderamente serio de regular globalmente la función pública y que, por tanto y sin perjuicio de lo que más tarde se dirá en la valoración crítica de aquel Estatuto, merece una valoración positiva.
El Estatuto se aprobó formalmente como una Ley de Bases de 22 de julio de 1918 que resultó una norma de aplicación directa. La Ley de Bases fue desarrollada por distintas Ordenes Ministeriales, además de por el Reglamento de 7 de septiembre de 1918 (Gaceta del 8). Eso cierto que la regulación de la carrerae fue uno de los puntos que más dificultaron la implantación real de la nueva normativa.
Este desarrollo se complementa con la Orden de 7 de septiembre 1918 disponiendo que se indiquen a los funcionarios técnicos y especiales, así como a los cuerpos facultativos o especiales.
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Estructura del Estatuto
La Ley de Bases, que se denomina — De la condición de los funcionarios de la Administración Civil del estado, estaba integrada en las siguientes once bases: Base Primera: Escalas; Base Segunda: Ingresos; Base Tercera: Ascensos; Base Cuarta: Excedencias; Base Quinta: Separación del servicio; Base Sexta: Premios y castigos. Tribunales de Honor; Base Séptima: Posesiones, ceses, traslados, etc. Asistencia a la oficina; Base Octava: Jubilaciones; Base Novena: Clases pasivas; Base Décima: Asociaciones de funcionarios; Base Undécima: Detenciones. Completaban las anteriores bases, ocho disposiciones adicionales.
La Ley de Bases fue desarrollada por Reales Decretos de 7 de septiembre de 1918, relativos a los siguientes temas:
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Reglamento para la aplicación de la Ley de 22 de julio de 1918, a los Cuerpos Generales de la Administración Civil del Estado y al personal subalterno de la misma.
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Reglamento para la aplicación de las Bases a los Cuerpos Especiales y Facultativos y a los funcionarios técnicos y especiales.
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Reglamento para la formación de las plantillas de ambas clases de Cuerpos.
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Ingreso
Una de las principales y más relevantes características de la Ley de Bases de 1918 es la de haber institucionalizado el sistema de oposición como forma de ingreso en la función pública, si bien, además para poder presentarse a las mismas debe poseerse la titulación correspondiente y, en todo caso, se debe superar un curso de estudios de carácter fundamentalmente práctico.
El articulo 14 del Reglamento de 7 de septiembre de 1918 establecía el contenido de las enseñanzas que debían impartirse en esos cursos de estudios 13 con la previsión de que fueran los propios Ministerios los que debían ponerse de acuerdo para la organización de los cursos generales en común, si bien como se–ala García Trevijano 14, los Ministerios no organizaron los cursos ni las prácticas, por lo que todo queda— en un laudable deseo no realizado.
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Categorías de funcionarios
Excluidos los cuerpos especiales que estaban dotados de individualidad propia y, por tanto, de unas categorías distintas, es lo cierto que el Estatuto se estructuraba sobre la base de dos tipos de categorías: el personal técnico y el personal auxiliar.
Ambos se dividen en categorías y éstas en clases. En general, había poca comunicación vertical, si bien era posible el que los auxiliares pudiesen opositar a la última categoría del Cuerpo Técnico, aunque no tuviesen la titulación requerida siempre que llevasen cuatro años de servicio.
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Ascensos
En el plano teórico, debe señalarse como un acierto del Estatuto el haber disociado la categoría personal del funcionario del puesto de trabajo desempeñado en concreto.
Sin embargo, esa disociación resultó, en la práctica, puramente teórica, ya que la existencia de categorías y clases hizo que nunca existiese conexión entre éstas y la provisión de puestos de trabajo por lo que los ascensos no suponían cambio de destino, lo cual condujo a la disfuncionalidad inmediata del sistema diseñado. En realidad, podemos decir que se repite aquí un fenómeno histórico al que ya nos hemos referido.
Toda la mecánica de la función pública desde 1918 giró alrededor de la idea de turnos: las vacantes en el escalafón se someten a unos rigurosos turnos cuya infracción provoca la invalidez de los actos.
El sistema de turnos para llegar a la conclusión de que los principios básicos del mismo eran los siguientes: 1.Necesariamente se ha de utilizar el turno correspondiente a la vacante existente, turno que viene prefijado por la categoría y clase de la misma.; 2.Los movimientos posteriores al ingreso de un cuerpo se producían, normalmente, por concurso que, a su vez, podría ser de antigüedad y de méritos;3.- .Los Cuerpos Especiales y Facultativos tenían normas propias y diferentes de las de los Cuerpos Generales para el ingreso y la provisión de vacantes.
En un apunte genérico podríamos indicar que el Estatuto de 1918 constituye un intento técnicamente más correcto que sus antecedentes en la regulación de la función pública y que ,aun con las dificultades expuestas, impuso un cierto orden en la función pública y sentó las bases para que, poco más de medio siglo después, se abordara de forma definitiva la superación de los problemas y la regulación genérica de la función pública.
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Apuntes sobre el modelo de carrera en el ámbito de la normativa funcionarial de 1964.
Desde una perspectiva breve podemos indicar que el sistema de carrera de los funcionarios civiles en el contexto temporal de 1964 gira en torno al concepto de cuerpo funcionario.
La idea central es que el funcionario nace (ingresa), vive (provisión de puestos de trabajo) y muere (se jubila) dentro de los puestos de trabajo adscritos al cuerpo de funcionarios al que pertencece. A partir de ahí la LFCE trata de articular una serie de cuerpos generales que cubren las funciones de dicho orden y una serie de funciones especiales (las propias de una profesión y oficio) que corresponde ser realizada por lo que se integran en los denominados cuerpos especiales.
Desde esta perspectiva la provisión de puestos de trabajo se realiza sobre la base esencial del concurso que afecta a los respectivos ámbitos funcionales comunes o especiales y su realización se realiza mediante un sistema de concurso en el que predomina esencialmente el mérito de la antigüedad a menudo reconvertida incluso a antigüedad escalafonal.
El concurso se presenta como una estructura de provisión cerrada tanto en su aspecto de adjudicación como en su aspecto de cese o replanteamiento que realmente solo es posible en el marco de una acción disciplinaria.
Desde una perspectiva retributiva no hay diferencias salvo las que procedan de la catalogación de los cuerpos en los denominados coeficientes de cuerpos que se asignan por razón de la preparación y de la responsabilidad de la función y operan con carácter general sobre el conjunto de los puestos que son desempeñados por los funcionarios pertenecientes a dicho cuerpo.
El sistema tenía unas reglas y estas eran conocidas por la organización. No obstante la insatisfacción general viene, como tantas veces ocurre, por la insuficiencia de la progresión económica y la falta de perspectiva en la progresión jerárquica.
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La Ley 30/1984, de 2 de Agosto y su proyección de carrera.
La Ley 30/1984, de 2 de agosto de Medidas de Reforma de la Función Pública no contiene en realidad un verdadero modelo de carrera sino que se limita a establecer un conjunto de medidas...
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