El procedimiento selectivo de funcionarización(II): El ámbito temporal de los procesos de funcionarización.

Autor:Xavier Boltaina Bosch
Cargo del Autor:Doctor en Derecho
 
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1. El requisito de temporalidad en los procesos de funcionarización. Planteamiento de la cuestión.

Es significativo destacar que el ámbito temporal supone, en los procesos de funcionarización, uno de los aspectos jurídicos claves, hasta el punto que la constitucionalidad de la institución como tal se asienta, en gran medida, en el mayor o menor grado de cumplimiento del ámbito temporal que la ley fije, o, al contrario, de su ausencia. Como primera aproximación debemos señalar que cuando nos referimos al ambito temporal estamos planteando la circunstancia, jurídicamente fundamental, que se deriva del momento en el que el o los hipotéticos aspirantes adquirieron la condición de trabajadores fijos al servicio de la Administración.

Debe tenerse en cuenta, al respecto, recordando lo expuesto en su momento, que las pruebas restringidas han sido proscritas tras la promulgación de la CE y su admisibilidad, reconocida por el Tribunal Constitucional, sólo ha sido aceptada para casos singulares verdaderamente excepcionales y objeto de una interpretación restrictiva. Esta excepcionalidad, según la doctrina sentada con claridad por la STC 27/1991, ha sido acotada por la Ley de Función Pública en diversas ocasiones. Todas ellas cumplen dos requisitos: el de carácter personal o subjetivo, analizado en el anterior capítulo quinto y el requisito de carácter temporal, que supone que estos candidatos a las pruebas restringidas deben acreditar una condición de incorporación a la Administración Pública antecedente a la fecha señalada por la norma legal de aplicación (SSTC 151/1992 y 4/1993).

Para el ámbito estatal, este requisito -luego exigido con carácter inexcusable en las convocatorias respectivas- se planteó a través de la original DT 15ª.2 LMRFP según redactado dado por la Ley 23/1988, al establecer que tal participación podría suceder cuando el personal laboral fijo se hallare prestando servicios en la Administración en puestos reservados a funcionarios "a la entrada en vigor de la presente Ley...". Con posterioridad, el art.121 de la Ley 13/1996 modificó esa primera DT 15ª dando un nuevo redactado, más aclaratorio del significado original que introductor de un nuevo contenido material, de tal manera que a los posibles sujetos participantes según la Ley de 1988 se añadieron aquellos otros que hubiesen adquirido la condición de trabajadores fijos "en virtud de pruebas selectivas convocadas antes de dicha fecha, siendo destinado con ocasión de su ingreso a puestos reservados a funcionarios...".

El anterior esquema es el que ha seguido mayoritariamente también la normativa autonómica, bien sea introduciendo disposiciones de un tenor igual o similar a la DT 15ª, bien promulgando leyes específicas que regulan el proceso, pero tomando también como punto de referencia un determinado momento temporal de adquisición de la condición de trabajador fijo, aunque sea incluso para desvirtuar tal momento a los efectos de permitir -tendremos ocasión de comprobarlo- una participación general sin requisito real de temporalidad, en el proceso de funcionarización.

Al amparo de lo que podríamos denominar corpus normativo común estatal y autonómico sobre el ámbito temporal de habilitación de la participación en los procesos de funcionarización, creemos oportunos establecer los siguientes aspectos a analizar a lo largo del presente capítulo:

  1. concretar si la DT 15ª de la LMRFP o las correspondientes disposiciones autonómicas prescriben un ámbito temporal concreto y específico a tener en cuenta en las convocatorias y, si ello es así, exponer cuál es aquel exactamente, analizando en los casos en que la respuesta sea negativa, cuál es el marco de referencia, si lo hubiera.

  2. analizar las consecuencias jurídicas que el citado ámbito temporal guarda con aquellos trabajadores que adquirieron la condición de fijos con anterioridad a la entrada en vigor de la DT 15ª, en puestos de trabajo reservados a personal funcionario.

  3. por último, debemos fijar el régimen jurídico de la hipotética participación en los procesos de selección de aquellos trabajadores que hubieran alcanzado la condición de fijos con posterioridad a la entrada en vigor de la referida DT 15ª.

    2. La existencia del requisito de temporalidad.

    Esta primera cuestión planteada debe resolverse a favor del establecimiento de un ámbito temporal específico en los procesos de funcionarización, aunque distinto según se trate de la Administración estatal, autonómica, local o universitaria. Tal afirmación la establecemos, en base a un doble parámetro:

  4. la existencia de un ámbito temporal específico entendido en el sentido de que la normativa estatal y autonómica, en su gran mayoría, fija el mismo de una manera clara y precisa.

  5. la existencia de un ámbito temporal también específico, pero entendido en un sentido negativo, esto es, que un conjunto de disposiciones autonómicas y una práctica generalizada de los entes locales, establecen lo que denominaríamos ámbito temporal débil o subjetivo, esto es, que no se apoya en ningúna razón objetiva -cuál es la fecha de entrada en vigor de una disposición que clasifique los puestos en funcionariales o laborales- sino en un factor estrictamente coyuntural: la aprobación del proceso de funcionarización como tal, el de la norma que lo regula -descontextualizada del momento en que no debió ya contratarse más trabajadores- o, incluso, la fecha de publicación de la convocatoria de la específica funcionarización de un determinado Cuerpo o Escala, cuando no también las circunstancias ad personam de los trabajadores afectados.

    2.1. Administración del Estado y de la Seguridad Social.

    El primer redactado de la reforma de la LMRFP a través de la Ley 23/1988 fijó el momento temporal en el día 30 de julio de 1988, fecha de entrada en vigor de la referida Ley según señala su disposición final. El art.121 de la Ley 12/1996 confirmó la misma fecha -mediante una referencia expresa a "la entrada en vigor de la Ley 23/1988", si bien flexibilizó el aparente criterio restrictivo inicial, al incluir un nuevo colectivo: el personal fijo que si bien a tal fecha no ostentaba la condición, la consolidó posteriormente a raíz de un proceso selectivo convocado con anterioridad en todo caso al 30-7-1988.

    La justificación de tal previsión temporal es evidente, como hemos tenido oportunidad de manifestar en más de una ocasión: tras la STC 99/1987, el Parlamento español aprobó una reforma de la LMRFP que estableció un nuevo sistema de distribución de puestos entre personal laboral y funcionario, de tal manera que a partir del momento de promulgación de la nueva ley ya no era posible la adscripción generalizada a personal laboral de un sinfín de puestos, sino únicamente a la relación tasada -pese a su indeterminación- del art.15.1.c; la razonabilidad de la previsión está fuera de toda duda, especialmente desde el punto de vista jurídico, pues deriva directamente de la propia Ley 23/1988 o de su equivalente autonómico1. Sin embargo, los contratos fijos formalizados con anterioridad, o aquellos formalizados con posterioridad pero derivados de un proceso selectivo convocado con anterioridad al 30-7-1988 debían poder adaptarse a la nueva naturaleza del puesto, funcionarial, mediante el procedimiento restringido objeto de nuestro estudio2.

    Una excepción a la regla general del 30-7-1988 se da cuando el Cuerpo o Escala al que ha de acceder el trabajador funcionarizado ha sido de creación posterior. En este supuesto, la normativa prevé como fecha la de entrada en vigor de la Ley de creación3; tal excepción supone un respeto a la propia regulación normativa emanada del poder público y del respeto al principio de legalidad que informa la actuación de la Administración Pública4.

    El análisis de las convocatorias consultadas para la esfera estatal acredita un escrupuloso respeto de la Administración al ámbito temporal señalado, en el sentido de señalar la fecha de 30-7-1988 como parámetro inderogable, excepción hecha de aquellos procesos derivados de la creación de Cuerpos o Escalas posteriores a la misma5. Tal fecha se respeta sin perjuicio de que la efectiva determinación, a través de las concretas RPT, catálogos o acuerdos de la Comisión pertinente -en el ámbito estatal, la comisión interministerial de retribuciones- haya establecido tal adscripción en fecha posterior6.

    2.2. Administración de las Comunidades Autónomas.

    Como ya tuvimos ocasión de plantear, ni el art.15.1.c ni la DT 15ª LMRFP tienen el carácter de norma básica, y de ahí que la práctica totalidad de las leyes de función pública procedieran a adaptar su esquema de puestos funcionariales y laborales con posterioridad a la Ley 23/1988. Es evidente, pues, que el marco temporal del 30-7-1988 no podía serles de aplicación, cuanto menos mediante una interpretación respetuosa de la distribución constitucional de competencias. De ahí que sea necesario efectuar, cuanto menos con carácter general en las Comunidades Autónomas, un planteamiento temporal distinto. El esquema de éste abarca las siguientes opciones:

  6. un conjunto de Comunidades Autónomas no hacen referencia alguna a ningún marco temporal de aplicación, para toda su función pública7. La opción parece remitir en muchos casos a una necesaria clasificación de puestos de trabajos, en laborales o funcionariales, a partir de la entrada en vigor de la ley de reforma, de tal manera que más que un marco temporal derivado de la reforma legal éste se deduce de la posterior adaptación de los puestos a través de las RPT8, criterio que luego expondremos es el que nos parece más razonable.

  7. en otros supuestos, la referencia temporal aparece de una manera clara, al utilizar una redacción similar a la de la DT 15ª o indirecta, pero que en todo caso remite a la entrada en vigor de la Ley de Función Pública9 o a una de sus modificaciones si aquella primera es anterior a 198710.

  8. La dificultad de determinación del marco temporal se constata cuando las -por lo general-...

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