El régimen Español del seguro de crédito a la exportación en un sistema de mercado nacional
| Autor | Carmen Vaquero López |
| Cargo del Autor | Profesora Asociada de Derecho Internacional Privado de la Facultad de Derecho de Valladolid |
| Páginas | 37-60 |
Page 37Antes de la entrada de España en la Comunidad Económica Europea la cobertura de los riesgos derivados del comercio exterior únicamente podía ser realizada por las compañías aseguradoras nacionales en beneficio tan sólo de las empresas exportadoras o las entidades financieras autorizadas en nuestro país para el ejercicio de su actividad. Esta limitación del mercado alcanzaba también a las operaciones de exportación susceptibles de ser aseguradas, por cuanto sólo podían cubrirse los riesgos derivados de operaciones que tuvieran por objeto bienes y/o servicios nacionales o que tuvieran incorporadas materias primas y mano de obra española en un porcentaje no inferior al 90 por 100 del precio. En aquel momento la relación jurídica establecida entre el asegurador y el tomador del seguro como consecuencia de la celebración de un contrato de seguro de crédito a la exportación quedaba unilateralmente sometida a las disposiciones de Derecho material español, en particular, a las soluciones contenidas en la Ley 10/1970 de 4 julio y en el Decreto 3138/1971 de 22 de diciembre Page 38que, aún hoy, constituyen el núcleo básico regulador de este contrato. De este modo, nuestro legislador se apartaba de la solución conflictual establecida en el artículo 10.5 del Código Civil para determinar la ley aplicable a las obligaciones contractuales, sobre la base de la existencia de un especial vínculo entre el contrato de seguro "cuya internacionalidad entonces solamente podía derivarse del carácter de las operaciones objeto de cobertura" y el ordenamiento del foro, así como de la presencia de un interés de política legislativa, el que subyace a la reglamentación de una modalidad contractual concebida como forma de fomento de nuestro comercio exterior.
En general, con el término seguro de crédito a la exportación se denominan ciertos seguros por los que se establece una relación jurídica entre el asegurado y el organismo asegurador para conseguir un sustitutivo económico a los riesgos, de carácter comercial o de carácter político o extraordinario, derivados del comercio exterior 1. Esta delimitación genérica del concepto de seguro de crédito a la exportación sirve tanto para describir la situación Page 39anterior a la entrada de España en la Comunidad Económica Europa como para perfilar el objeto de esta modalidad aseguradora en la actualidad, cuando su ejercicio se ve mediatizado por los principios que informan el establecimiento del Mercado Interior comunitario. Será pues de una precisión de los elementos que integran dicho concepto de donde podemos extraer las características que definen el seguro de crédito a la exportación en un sistema de mercado nacional; en particular, resulta obligado identificar a las partes de la relación aseguradora y delimitar las operaciones susceptibles de ser objeto de cobertura por esta figura. Un análisis en este sentido permite explicar la solución finalmente adoptada por el legislador español para determinar el Derecho material aplicable a la relación jurídica que se establece entre el asegurador del riesgo y el tomador del seguro o asegurado, una solución que se aleja sensiblemente de la contenida en el artículo 10.5 del Código Civil, entonces aplicable a las obligaciones contractuales en general. Debe pues comenzarse por señalar que en España la cobertura de los riesgos derivados del comercio exterior tal y como hoy la conocemos se encomendó en un primer momento, y con carácter exclusivo, a la Compañía Española de Seguro de Crédito a la Exportación (CESCE), una sociedad anónima sometida a las normas de control de los seguros privados, cuyo capital está suscrito mayoritariamente por el Estado y, el resto, por entidades especializadas en las actividades de crédito y seguro 2. La finalidad de esta sociedad estatal, creada por la Ley Page 4010/1970 de 4 julio "desarrollada por el Decreto 3138/1971 de 22 de diciembre", era la de apoyar al sector exportador español, fomentando sus operaciones comerciales con terceros países, particularmente con países de alto riesgo; no en vano, en sus orígenes, el seguro de crédito a la exportación se concebía como una medida de fomento estatal de las exportaciones dentro de las respectivas políticas de ayuda al desarrollo en cuya virtud se aseguraba a los exportadores contra los riesgos de impago de sus ventas a otros países por causas políticas, algo que las compañías de seguro de crédito privadas no podían hacer. De este modo, hasta la promulgación de la Ley 33/ 1984 de 2 de agosto, de Ordenación del Seguro Privado, el seguro de crédito a la exportación en España se ha considerado exclusivamente como una herramienta de promoción de las exportaciones al servicio del Estado español, lo que permite hablar de un tipo de seguro de marcado carácter político. Este carácter está latente en la evolución que ha experimentado la figura en nuestro país hasta la fecha de creación de la CESCE, evolución en la que destacan tres momentos 3.
Una primera etapa viene definida por la promulgación del Real Decreto de 6 de agosto de 1928, mediante el que se crea el Banco Exterior de España para fomentar las exportaciones nacionales que dará paso a la creación, en junio de 1929, de la Compañía Española de Crédito y Caución con la finalidad de dedicarla a la actividad de seguro de crédito a la exportación cuya causa y razón se expresan en la Exposición de Motivos del Real Page 41Decreto donde se califica al "seguro contra las pérdidas ocasionadas con motivo de la exportación de mercancías españolas" como "medio moderno de multiplicar la energía y el volumen del capital de los comerciantes, agricultores e industriales dedicados a la exportación, dando facilidades de crédito, con la técnica del seguro, mediante la distribución del riesgo, allí donde no alcanza la técnica bancaria". Sin embargo, el momento económico que vivía nuestro país, la guerra civil años más tarde y los efectos del posterior bloqueo económico a que estuvo sometido, supusieron una demora en el arranque de esta actividad de seguro, que no se inicia realmente hasta 1960. Así, la segunda etapa en la evolución del seguro de crédito a la exportación se corresponde con la promulgación del Decreto-Ley de 3 de noviembre de 1960 por el que se reforman los estatutos de Crédito y Caución y se adjudica a la Compañía la cobertura de los riesgos comerciales, reservando la de los riesgos políticos y extraordinarios al Consorcio de Compensación de Seguros. Esta reforma es consecuencia de la política autárquica española; en particular, responde al Plan general de estabilización concretado en el Decreto-Ley de 21 de julio de 1959 por el cual se vinieron a establecer los principios básicos para una mayor liberalización de nuestro comercio exterior con el intento de hacer posible una competencia de nuestros productos en el extranjero, equilibrar nuestra balanza de pagos y fortalecer la confianza en nuestra moneda 4.
Sobre la base de los resultados obtenidos por el Plan de Estabilización, la Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social de 28 de diciembre de 1963 ordenaba al gobierno español la articulación de medidas para fortalecer el seguro de crédito a la exportación y aplicar nuevos incentivos a la actividad exportadora. En respuesta a este mandato se promulga el Decreto de 10 de noviembre de Page 421966, con el que se inicia la tercera y última etapa del seguro de crédito a la exportación en España antes de la creación de la CESCE. Con la promulgación del Decreto de 1966 se trataba de "reestructurar los órganos de dirección y establecer un procedimiento de una mayor agilidad y flexibilidad en la contratación y posterior liquidación, en su caso, de las indemnizaciones", al tiempo que se pretendía "dotar al sistema de financiación del comercio exterior de un régimen de garantías que facilite la movilización de los créditos por parte de las instituciones que intervengan en el apoyo financiero de los negocios de exportación" 5.
La liberalidad de la nueva regulación y la falta de controles y límites en la concesión de créditos previamente asegurados por la Compañía de Crédito y Caución permitían la práctica de comportamientos fraudulentos 6, provocando una urgente reforma legislativa que se inicia con el Decreto-Ley de 22 de enero de 1970 "por el que la cobertura de los riesgos derivados del comercio exterior (comerciales, políticos y extraordinarios) se encomendó, transitoriamente, al Consorcio de Compensación de Seguros" y que culmina con la promulgación de la Ley 10/1970. En suma, en todo este proceso legislativo ha permanecido vigente una misma idea: la consideración del seguro de crédito a la exportación como una herramienta de promoción de las exportaciones al servicio del Estado. Sin embargo esta concepción de la figura se modifica sustancialmente a partir de 1984 con la promulgación de la citada Ley de Ordenación de los Seguros Privados.
Page 43Pese a mantener a la CESCE como la única entidad habilitada para la gestión de la cobertura de los riesgos políticos y extraordinarios a realizar por cuenta del Estado 7, la Ley introduce la posibilidad de que cualquier entidad de seguros autorizada para operar en los ramos de crédito y caución pueda asegurar los riesgos comerciales del crédito a la exportación, rompiendo así el monopolio de la cobertura de los riesgos comerciales que por Ley le había sido atribuido a la CESCE y liberalizando el ejercicio de dicha actividad. De este modo, el seguro de crédito a la exportación pasa a ser considerado no ya sólo como un instrumento de fomento de la exportación sino también, y ésta será su nueva acepción, como una actividad de...
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