La seguridad pública

AutorFrancesc Mancilla i Muntada
Páginas85-101

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Huelga decir que el control público del poder es mucho más necesario en una edad como la nuestra, en que los instrumentos técnicos de los que puede disponer quien ostenta el poder para conocer capilarmente todo lo que hacen los ciudadanos, están enormemente aumentados, son prácticamente ilimitados

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Norberto Bobbio1

1. Introducción

La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en lo sucesivo, LTAIBG) incluye dentro del Capítulo II («Derecho de acceso a la información pública») del Título I («Transparencia de la actividad pública») el artículo 14 que, bajo el epígrafe «Límites al derecho de acceso», enumera los límites al derecho subjetivo de acceso a la información pública, toda vez que, en su apartado segundo, determina que la aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección, y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso.

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Dentro de estos límites nos corresponde el análisis del límite de la seguridad pública, previsto en la letra d) del apartado primero de dicho artículo 14.

La seguridad pública, de igual forma que sucede con los límites de seguridad nacional y defensa, es un límite que se halla previsto en la normativa internacional, europea y comparada de referencia2, como es el caso del Convenio 205 del Consejo de Europa, de 18 de junio del 2009, de Acceso a los Documentos Públicos; y del Reglamento (CE) n.º 1049/2001, de 30 de mayo del 2001, relativo al acceso público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión; y también en la normativa de las comunidades autónomas españolas en materia de transparencia, como sucede en el artículo 21.1.a) de la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

La configuración de un límite nos debe llevar, ab initio, al análisis de la configuración y naturaleza del derecho cuyo ejercicio se limita. En el caso del derecho de acceso a la información pública, se trata sin duda de un derecho subjetivo, si bien en el caso español no ha sido configurado como derecho fundamental al estar falto de anclaje constitucional, aunque durante el proceso de elaboración de la LTAIBG se generó cierto debate al respecto. Cabe recordar que la jurisprudencia se inclinaba por no considerarlo un derecho fundamental. En este sentido, procede citar la STS de 30 de marzo de 1999 (recurso n.º 6563/1994), en cuyo FJ 3.º se dispone lo siguiente: «El artículo 105 b) de la Constitución dispone que la ley regulará, entre otras materias, “El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas”. Este precepto constitucional remite expresamente a la configuración legal el ejercicio del derecho de acceso a los archivos y registros administrativos, como derecho no fundamental, aunque relacionado con el derecho de participación política, con el de libertad de información y con el de tutela judicial efectiva. Refleja una concepción de la información que obra en manos del poder público acorde con los principios inherentes al Estado democrático (en cuanto el acceso a los archivos y regis-tros públicos implica una potestad de participación del ciudadano y facilita el ejercicio de la crítica del poder) y al Estado de derecho (en cuanto dicho acceso constituye un procedimiento indirecto de fiscalizar la sumisión de la Administración a la ley y de permitir con más eficacia el control de su actuación por la jurisdicción contencioso-administrativa). […]». Por su parte, la STS de 28 de enero del 2008 (recurso n.º 1130/2005), remitiéndose a la juris-

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prudencia de la sala fijada en STS de 29 de marzo del 2006, sostiene en su FJ
3.º que «El núcleo básico del derecho fundamental de participación política inherente al cargo de concejal se satisface con el derecho a la información y no comprende un derecho a obtener copias de la documentación existente en la corporación local».

Ello no obstante, y a pesar de la configuración legal y la citada jurisprudencia que niegan el carácter de derecho fundamental, no podemos dejar de resaltar cómo persiste el debate doctrinal en torno a la verdadera naturaleza del derecho de acceso como derecho fundamental. En efecto, José Manuel Bandrés sostiene que «El derecho de acceso a la información pública se configura como un verdadero derecho fundamental, cuyo enunciado y contenido se infiere de los artículos 1, 9, 23, 24, 103 y 105 de la Constitución, que garantiza la existencia de la Administración transparente, tal como se consagra en los artículos 41 y 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea», toda vez que dicho autor considera que «el principio de transparencia administrativa, como principio general del Derecho Público tiene respaldo explícito en los artículos 103 y 105 de la Constitución, que refieren que la Administración sirve con objetividad a los intereses generales, a través de la prosecución de un procedimiento administrativo que garantice la audiencia de los interesados»3.

Por consiguiente, el debate sobre la naturaleza de derecho fundamental sigue abierto, y cabe destacar que la argumentación de José Manuel Bandrés aporta un elemento novedoso al análisis jurídico, puesto que nos sugiere una subyugante visión conjunta del principio de transparencia administrativa y del principio de buena administración, tanto en su configuración de derechos subjetivos como en su proyección como principios generales del Derecho Público.

En cambio, en lo que concierne al derecho de la Unión Europea, el artículo 42 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea sí que incluye el derecho de acceso dentro del catálogo de los derechos fundamentales. Ello no obstante, conviene precisar que la configuración como derecho fundamental de la UE no comporta una equiparación con las características, requisitos y medios de protección de los derechos fundamentales previstos en la Constitución española (no hay reserva de ley orgánica ni recurso de amparo al Tribunal Constitucional, por ejemplo).

Más allá de la discusión sobre si se trataba o no de un derecho fundamental, que quedó ya zanjada con la aprobación de la LTAIBG, nos interesa in-

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corporar la idea del límite a la configuración de todo derecho subjetivo, sea o no fundamental.

En efecto, partiendo de la configuración de los derechos subjetivos como instituciones jurídicas, que tiene sus precedentes directos en la teoría institucional sobre el ordenamiento jurídico de Santi Romano, por un lado, y en la posición sociológica-institucionalista de Hairou y también en Haberle4, el análisis de todo derecho subjetivo comprende la naturaleza jurídica y funciones, la titularidad, la eficacia jurídica, el contenido, las garantías y los límites5.

Dentro de este marco, podemos definir los límites, siguiendo a la Dra. Freixes6, como aquellas restricciones al ejercicio de los derechos subjetivos que resulten conformes con las coordenadas legales y constitucionales. En el marco de sociedades complejas, los derechos están en una posición natural de conflicto que es necesario asumir como presupuesto mismo de su ejercicio. Así, los derechos pueden colisionar con otros derechos, bienes jurídicos o intereses legítimos de orden legal y constitucional, todos ellos dignos de protección, que deben obtener también su eficacia, y que al ser ejercidos originan situaciones de conflicto generadoras, a su vez, de límites al ejercicio de otros derechos o bienes jurídicos constitucionalmente protegidos.

Tal como se desprende de las grandes construcciones doctrinales sobre el balancing approach en la interpretación de los derechos en conflicto de la Supreme Court de los Estados Unidos de América y de la jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo con el «test de proporcionalidad», por poner dos ejemplos significativos, los derechos subjetivos se hallan en posición de conflicto en el marco de su ejercicio diario. Es como consecuencia del conflicto natural entre estas instituciones jurídicas que ninguna de ellas puede ejercerse con carácter absoluto, y aparecen por ello restricciones al ejercicio de los derechos que se configuran como límites, los cuales, para que su interposición sea constitucionalmente legítima, deben someterse a ciertos condicionantes.

En este sentido, resulta procedente recordar que el concepto de seguridad pública ha sido examinado también por la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos del Consejo de Europa, como límite al derecho

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fundamental a la libertad de expresión, puesto que está configurado como tal por el artículo 10.2 del Convenio Europeo de Derechos Humanos7.

Desde la perspectiva del Derecho de la Unión Europea, el artículo 52 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en adelante, CDF), establece que cualquier limitación al ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta carta deberá ser establecida por ley y deberá respetar el contenido esencial de dichos deberes y libertades8.

2. Tratamiento normativo

El tratamiento normativo del ejercicio y los límites del derecho de acceso a la información pública deben partir del análisis del ordenamiento jurídico multinivel, en el sentido que nos hallamos ante tres subsistemas normativos —europeo, estatal y autonómico— que constituyen derecho interno aplicable a los ciudadanos y a los distintos niveles de la Administración (europea, estatal...

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