Seguridad jurídica

AutorLavilla Rubira, Juan José
Páginas145-164

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1. Consideraciones generales acerca de la seguridad jurídica

1) El punto de partida para la adecuada consideración de la cues-tión se halla en la constatación de que la seguridad jurídica es un principio constitucional (art. 9.3 de la Norma Fundamental).

En efecto, tal como ha señalado la STC 325/1994, de 12 de diciembre, la Constitución utiliza la voz «seguridad» «con la misma acepción medular pero con distintos matices según el adjetivo que le sirva de pareja». En concreto, el intérprete supremo de la Constitución pone de relieve que ésta se refiere a la seguridad desde tres puntos de vista:

  1. Ante todo, la seguridad jurídica, que es «uno de los principios cardinales del Derecho a la par del valor justicia».

  2. En segundo término, la seguridad a la que alude el artículo 17 de la Constitución, «la que es soporte y compañera de la libertad personal (...), cuya esencia se pone desde antiguo en la tranquilidad de espíritu producida por la eliminación del miedo».

  3. Finalmente, la seguridad pública, a la que alude, desde la perspectiva de la distribución de competencias, el artículo 149.1.29 de la Constitución, «también llamada ciudadana, como equivalente a la tranquilidad de la calle», esto es, a la acepción estricta de la noción de orden público.

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    Pues bien, sin perjuicio de las relaciones existentes entre estas tres nociones constitucionales, destacadas por el Tribunal Constitucional en el citado fallo, lo relevante aquí es que la seguridad jurídica constituye, según la misma Sentencia 325/1994, un «principio general del ordenamiento jurídico».

    Por otra parte, la naturaleza de la seguridad jurídica se completa, desde la perspectiva negativa, con la constatación de que la misma no está configurada en nuestro ordenamiento como un derecho subjetivo y, menos aún, como un derecho fundamental tutelable en amparo (entre otras muchas, STC 165/1999, de 27 de septiembre).

    2) El Tribunal Constitucional ha declarado en numerosas ocasiones que la seguridad jurídica constituye una suerte de principio de síntesis en el que se refunden los demás principios consagrados por el artículo 9.3 de la Constitución. En concreto, son numerosos los fallos en los que se indica que la seguridad jurídica es «suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad» (desde la STC 27/1981, de 20 de julio).

    3) Adicionalmente, la seguridad jurídica es un principio dotado de contenido propio, ya que «si se agotara en la adición de [los demás] principios, no hubiera precisado de ser formulada expresamente» (STC 27/1981, de 20 de julio). A este respecto, el principio de seguridad jurídica ha sido definido por el Tribunal Constitucional desde perspectivas y a efectos diversos y, por lo que interesa en relación con este trabajo, en él se incluyen, entre otros aspectos, los siguientes (por ejemplo, STC 104/2000, de 13 de abril):

  4. «Certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados», lo que demanda «la claridad del legislador y no la confusión normativa».

    Tal exigencia es, ciertamente, compatible con la utilización de «conceptos indeterminados, indispensables por cuanto no son sustituibles por referencias concretas» (STC 14/1998, de 22 de enero), y, según ha declarado también reiteradamente el Tribunal Constitucional, no autoriza a éste a invalidar leyes por razón simplemente de su mayor o menor imperfección desde el punto de vista de la técnica normativa.

    Ello no obstante, han existido diversos supuestos en los que el Tribunal Constitucional ha declarado inconstitucionales normas con rango de

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    ley por razón de su falta de claridad. Destaca a tal respecto la STC 46/1990, de 15 de marzo, relativa a la Ley canaria de modificación de la Ley de Aguas, en la que se indica que la exigencia de seguridad jurídica «implica que el legislador debe perseguir la claridad y no la confusión normativa, debe procurar que acerca de la materia sobre la que se legisle sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse, y debe huir de provocar situaciones objetivamente confusas como la que sin duda se genera en este caso dado el complicadísimo juego de remisiones entre normas que aquí se ha producido».

  5. «Expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho». Se insistirá posteriormente acerca de las implicaciones de este aspecto de la seguridad jurídica desde las perspectivas del régimen de acceso de los ciudadanos a los precedentes administrativos y de las consultas de los ciudadanos a la Administración.

    4) Ahora bien, si la seguridad jurídica demanda certeza sobre el Derecho aplicable y sobre la forma en la que éste será interpretado y aplicado, es claro que aquélla no puede impedir la evolución del ordenamiento y de los términos en los que éste es interpretado y aplicado. Y ello porque, como se declara, entre otras, en la STC 227/1988, de 29 de noviembre, el respeto a las situaciones jurídicas preexistentes «no puede producir una congelación del ordenamiento jurídico o impedir toda modificación del mismo», ya que el principio constitucional de seguridad jurídica «no ampara la necesidad de preservar indefinidamente el régimen jurídico que se establece en un momento histórico dado en relación con derechos o situaciones determinadas».

    5) En todo caso, la viabilidad jurídico-constitucional de la modificación del ordenamiento y de su aplicación (imperada en último término por el carácter social del Estado en el que España está constituida: artículo 1.1 de la Constitución) no obsta a la necesidad -también jurídico-constitucional- de que los particulares vean protegida la confianza que legítimamente hayan podido generar en ellos el legislador o la Administración acerca del mantenimiento de un determinado régimen jurídico o de la forma en la que éste se interpreta y aplica.

    En efecto, el principio -tradicional entre nosotros- de seguridad jurídica ha cobrado nuevo auge en nuestros días, resaltándose aspectos del mismo que anteriormente estaban olvidados, o al menos difumina-

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    dos, como consecuencia de la incorporación a nuestro ordenamiento del principio, acogido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, de protección de la confianza legítima. Dicho principio fue inicialmente entre nosotros de factura judicial y ha hallado ya consagración jurídico-positiva, configurándose como uno de los principios generales inspiradores de la actuación administrativa (art. 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero).

    Sin entrar en los diversos matices con los que es interpretado y aplicado, dicho principio demanda, en general, que los poderes públicos protejan «la confianza de los ciudadanos, que ajustan su conducta económica a la legislación vigente, frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles» (STC 273/2000, de 15 de noviembre), así como frente a los cambios -carentes igualmente de razonable previsibilidad- en la interpretación administrativa del Derecho aplicable, protección que requiere que, cuando tengan lugar dichos cambios, se prevea un régimen transitorio que tutele suficientemente las expectativas de los titulares de las situaciones jurídicas preexistentes.

    6) Una vez expuestos los aspectos generales de la naturaleza y el contenido de la seguridad jurídica (principio general de rango constitucional, no constitutivo de un derecho subjetivo, que, al mismo tiempo que sintetiza los restantes principios del artículo 9.3 de la Constitución, está dotado de contenido propio desde las perspectivas de la creación normativa y de la aplicación del Derecho por los poderes públicos, y que, sin exigir en modo alguno la petrificación del ordenamiento jurídico, sí demanda la protección de la confianza que legítimamente haya podido generarse en los particulares acerca del mantenimiento de la vigencia de una norma o de los términos en los que ésta se interpreta y aplica), procede entrar en el examen de las diversas reformas susceptibles de realizarse al objeto de que las exigencias de la seguridad jurídica se vean más plenamente satisfechas.

    A tal efecto, y teniendo en cuenta la enorme amplitud de tales exigencias, las páginas que siguen tratarán de concretar en la mayor medida posible las propuestas que se formulen (evitando que aquella amplitud condene a la exposición a una perspectiva excesivamente general y, por consiguiente, vaga y hasta tópica). Por otra parte, el trabajo se ceñirá al ámbito estrictamente administrativo, sin entrar en la cuestión de la forma en la que se pueden incrementar los niveles actualmente exis-

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    tentes de seguridad jurídica en relación con la actuación del poder legislativo (singularmente, por ejemplo, en lo relativo al contenido, cada vez más heterogéneo, de las Leyes anuales de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social).

2. La seguridad jurídica en la creación administrativa de las normas

1) La valoración que se realiza de la situación actualmente existente en relación con las exigencias de la seguridad jurídica en la creación administrativa de las normas es francamente negativa. En efecto, la situación actual es claramente insatisfactoria, tanto en lo relativo a la certeza del Derecho vigente y...

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