El sector del gas en la Ley de Hidrocarburos de 1998: algunas notas

AutorAlfredo Gallego Anabitarte
Páginas11-50

S U M A R I O

INTRODUCCIÓN.

  1. SERVICIO PÚBLICO. ACTIVIDAD ECONÓMICA DE INTERÉS GENERAL. SERVICIO UNIVERSAL. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LAS INFRAESTRUCTURAS.

  2. LA INTERVENCIÓN ESTATAL EN EL SECTOR DEL GAS. BREVE REPASO DE LA LEY 34/98.

  3. ACTIVIDADES REGULADAS (COMPATIBLES) Y NO REGULADAS (INCOMPATIBLES)

    IIIV. AUTORIZACIONES DE INSTALACIÓN Y DE ACTIVIDAD

    IIIV. COMISIÓN NACIONAL DE ENERGÍA.

    IIVI. DISPOSICIONES ADICIONALES Y TRANSITORIAS

    IVII. FASE FINAL Y PERIODO TRANSITORIO

  4. DIFICULTADES DE LA ACTIVIDAD COMERCIALIZADORA.

    CONCLUSIÓN.

    ADDENDA: ORDEN DE 19 DE MARZO DE 2000, SOBRE PEAJES Y CÁNONES DE ACCESO DE TERCEROS A LAS INSTALACIONES DE TRANSPORTE DE GAS NATURAL.

    INTRODUCCIÓN

    1. Cuando en septiembre de 1999 se me propuso esta intervención, pensé que para enero del año 2000 se habría publicado algún Reglamento sobre esta materia que permitiera analizar el desarrollo reglamentario sobre este sector, o negocio del gas 1. Pero no ha sido así, y tenemos tan sólo el texto legal. Ya de entrada les digo que hay más de 40 autorizaciones reglamentarias en los 60 artículos (54 a 117) de la Ley de Hidrocarburos destinados al sector gasístico; es un número extraordinario de remisiones reglamentarias, con lo cual se puede decir que aunque las líneas generales de la Ley están claras, la verdad es que muchos puntos quedan sin precisar hasta que no se aprueben los correspondientes reglamentos. Estas autorizaciones reglamentarias cubren, como es lógico, prácticamente toda la Ley: desde regulación de la garantía de la calidad y seguridad del suministro de combustibles gaseosos por canalización a todos los consumidores (art. 57), hasta las disposiciones para el establecimiento de los peajes y cánones de los servicios básicos de uso y acceso de las plantas de regasificación, almacenamiento y redes de transporte y de distribución (art. 94), pasando por la muy importante cuestión de las normas de ges-

      tión técnica del sistema (art. 64), las condiciones para la conexión de nuevas instalaciones a las ya existentes con distinto titular (art. 67.4, 21 párrafo), las instrucciones administrativas para prestar el servicio de forma regular y continua con los debidos niveles de calidad [art. 68, a)], las condiciones de acceso del tercero a las redes de transporte (art. 70.2) y de distribución (art. 76.3), la obligación de diversificar los abastecimientos para que la proporción de abastecimiento de un mismo país no sea superior al 60%, tanto para los transportistas, los comercializadores y los consumidores cualificados (art. 99), etc.

    2. Como ven Vds., todo un mundo de normas que precisaran y detallaran el funcionamiento del sistema gasístico. Además, hay que añadir que en la propia Ley algunos aspectos bastante importantes no parecen estar definidos. En resumen, a mi juicio, dejando las líneas generales bastante claras en el sentido de que la Ley regula un sistema de liberalización y concurrencia entre los diversos sujetos del sistema gasístico (transportistas, distribuidores, comercializadores), estableciendo una separación entre la titularidad de las redes y el derecho del tercero a acceder a dichas redes, en este momento no parece posible decir cómo va a terminar de configurarse este sistema en los próximos años.

    3. Mi intervención va a consistir, en glosar algunos aspectos: me voy a referir en primer lugar a un tema, que no es muy práctico pero que tiene gran trascendencia teórica en relación con un supuesto nuevo "modelo de Estado", con ocasión de la introducción de la competencia en grandes sectores económico-prestacionales: se trata de las instituciones de servicio público, de actividades de interés económico general, de una Administración de asistencia vital, y de un Estado que concentra su responsabilidad en garantizar las infraestructuras.

    4. En segundo lugar, comentaré el dualismo de la actividad regulada y libre.

    5. En tercer lugar, haré una referencia a la técnica de la autorización regulada en la Ley.

    6. En cuarto lugar, mencionaré importantes facultades de la Comisión Nacional de Energía, aunque la mayor parte de ellas son de tipo consultivo y de propuesta, y además sus resoluciones pueden ser impugnadas por medio de un recurso de alzada ante el Ministerio de Industria y Energía; no tiene nada de Administración "independiente". La Comisión Nacional de Energía es un organismo desconcentrado del Ministerio, aunque la voluntad del Gobierno (MINER) haya podido ser otra, o quiere ser otra.

    7. Citaré las Disposiciones Adicionales y Transitorias más importantes, para centrarme en la Disposición Transitoria 50, tercer punto, que será la ocasión para tratar de entender qué es lo que pretende la Ley.

    8. Por último haré un breve inventario de las dificultades que actualmente tiene el comercializador para ejercer su actividad, teniendo en cuenta que sigue vigente el Real Decreto 1914/97, así como determinadas regulaciones de la Ley (fundamentalmente la cuestión de las existencias mínimas de seguridad y de la obligación de diversificación de abastecimiento), que serán desarrolladas por los correspondientes reglamentos.

  5. SERVICIO PÚBLICO. ACTIVIDAD DE INTERÉS ECONÓMICO GENERAL. SERVICIO UNIVERSAL. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LAS INFRAESTRUCTURAS

    1. En la Ley de 10/87 de 15 de junio, sobre Disposiciones Básicas en Materia de Combustibles Gaseosos, se puede leer en el art. 11 que se declaraba servicio público el suministro de combustibles gaseosos por canalización, así como las actividades de conducción, producción y distribución. Esto significa que esta actividad es competencia del Estado, que la ejerce directamente o a través de concesionarios que la prestan durante un plazo determinado, tras el cual las instalaciones de cada concesión revertirán a la Administración concedente (art. 7 c) de la Ley 10/87). Frente a esto, la nueva Ley de octubre de 1998 declara en su art. 2.2 la libre iniciativa empresarial para el ejercicio de actividades reguladas en los títulos tercero y cuarto de la Ley; el cuarto es, precisamente, la ordenación de suministros de gases combustibles por canalización, y las actividades que comprenden este sector son, según el art. 54:

      "fabricación, regasificación, almacenamiento, transporte, distribución y comercialización para su suministro por canalización".

    2. Estas actividades expresamente, según dicho art. 54, pueden ser realizadas libremente de acuerdo con lo previsto en esta Ley 34/1998 y en otras disposiciones, siendo importante subrayar la referencia a la ordenación del territorio, al medio ambiente, y a la defensa de los consumidores, y aunque no se menciona, a la legislación de patrimonio histórico-artístico.

      El 2º párrafo de este apartado 2, del art. 2 de la Ley, precisa que estas actividades se ejercerán:

      "- garantizando el suministro de productos petrolíferos y de gas por canalización a los consumidores demandantes dentro del territorio nacional.

      "- y dichas actividades tendrán la consideración de actividades de interés económico general".

    3. Esta expresión "actividad de interés económico general" fue ya recogida por la Ley 34/92 de Ordenación del Sector del Petróleo, en cuyo art. 2, junto a la declaración de liberalización de actividades de crudo de petróleo y productos petrolíferos, su refino, distribución, transporte y almacenamiento, se declaraban estas actividades de interés económico general, lo cual significaba la facultad de la Administración de intervenir en esas actividades por razón de:

      - la seguridad de las instalaciones

      - la defensa del medio ambiente

      - los derechos de consumidores usuarios

      - garantía del adecuado suministro de productos petrolíferos

      - así como por razón de las exigencias de planificación económica, en especial de las energéticas, y necesidades de defensa nacional.

      Así, la Ley 34/92 del Sector petrolero.

    4. Parece ser que esta expresión "servicios o actividades de interés económico general", tiene su fundamento en el párrafo 21 del antiguo art. 90, hoy 86, del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea. Como es bien sabido, en este precepto se permite a los Estados miembros no aplicar las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de estas normas impida de hecho o de derecho el cumplimiento de esa misión específica que tengan empresas encargadas de gestionar servicios o actividades de interés económico general.

      En este caso, a mi juicio, se utiliza la expresión "actividad de interés económico general" para legitimar y fundamentar una intervención estatal en determinadas actividades económicas que ejercidas en régimen de libre empresa, están bien lejos de ser actividades que se ejercen en el puro y duro mercado libre.

    5. Esto es una cuestión teórico-jurídica estatal de bastante calado, a la cual tan sólo puedo hacer una breve referencia. Por más libertad, concurrencia y competencia que se quiera introducir en determinados sectores, aunque se abandone completamente la supuesta titularidad y competencia exclusiva del Estado sobre ellos, el hecho es que siempre hay una responsabilidad del Estado muy específica sobre estos sectores, que se ha expresado de diversas maneras en determinadas épocas. Durante gran parte del siglo XX en Francia y en España la técnica era la del servicio público que significaba que una actividad se declaraba competencia exclusiva del Estado, y que era ejercida por éste directamente (como ha sido Correos durante mucho tiempo), o por Organismos Autónomos o Entidades de Derecho público, o por medio de concesionarios, imponiendo rigurosas condiciones.

    6. En Alemania, país en el que el Derecho privado ha dominado mucho más la Administración Pública que en España y Francia, los grandes servicios públicos que empiezan a desarrollarse a finales del siglo XIX, principios del XX, se hicieron en forma jurídico-privada; en efecto, fueron empresas particulares las que inicia-

      ron los negocios de abastecimiento de agua, de electricidad, de

      gas, etc., empresas que después fueron adquiridas por los municipios y que siguieron prestando estos...

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