Sector ferroviario

Autor:Antonio J. Alonso Timón
Cargo del Autor:Profesor Propio Adjunto de Derecho Administrativo Universidad Pontificia de Comillas
Páginas:315-369
 
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1. Introducción

El transporte ferroviario ha sido desde la segunda mitad del siglo XIX ejemplo de importantes progresos sociales, económicos y jurídicos.

Desde un punto de vista social, el transporte ferroviario ha coadyuvado de manera notable a cambiar la demografía y la forma de movilidad no sólo geográfica sino también social de los países donde hizo aparición, suponiendo un avance de proporciones considerables que, hoy en día, a pesar de la aparición de un medio de transporte que compite muy directamente con él en las grandes distancias, no ha perdido importancia sino que ha reforzado su posición en el rango de la corta y la media distancia mediante su notable evolución tecnológica para el transporte de personas a través de la Alta Velocidad y de mercancías a través de corredores ferroviarios de indudable trascendencia.

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Desde un punto de vista económico, las inversiones que el transporte ferroviario requiere han supuesto la necesidad, desde su aparición en la segunda mitad del siglo XIX con la construcción de las nuevas líneas férreas hasta el momento presente, con la modernización de las mismas y la construcción de nuevas infraestructuras ferroviarias de Alta Velocidad o corredores de mercancías, de la movilización de una cantidad ingente de recursos que hace necesario que los diferentes Estados, antes y ahora, acudan a fórmulas de inversión y financiación de dichas infraestructuras que fortalecen la colaboración público-privada y suponen el ensayo de novedosas formas de actuación conjunta que conlleva la implicación de las distintas instancias territoriales públicas y de las más importantes empresas privadas de los distintos países en una apuesta por la mejora de un modo de transporte que favorece la movilidad social y el desarrollo sostenible.

Desde un punto de vista jurídico, la importancia que el transporte ferroviario ha tenido desde su aparición es indudable por la importancia de la utilización de herramientas jurídicas que, como ya se ha señalado, han dado unos frutos interesantes y generadores de externalidades muy positivas para la sociedad. Desde la técnica concesional empleada como fórmula de construcción de las primeras infraestructuras ferroviarias en la segunda mitad del siglo XIX hasta la colaboración público-privada de nuestros días, que, en buena medida, podemos decir que es una evolución depurada financieramente de dicha técnica concesional, encontramos motivos más que suficientes para considerar al transporte ferroviario como un buen banco de pruebas en el que ensayar nuevas fórmulas jurídicas que mejoren la eficiencia económica y contribuyan a un mayor y mejor desarrollo social, máxime si se tiene en cuenta el momento actual del estado de la cuestión, con importantes regulaciones a nivel mundial, europeo y, consecuentemente, nacional, que tratan de dar una respuesta en el plano jurídico a la necesidad de contar con un sistema ferroviario de transporte de personas y mercancías de calidad que sea sostenible económica y medioambientalmente.

La regulación jurídica del transporte por ferrocarril hace tiempo que ha traspasado las fronteras de los distintos países individualmente considerados para llevarse a cabo en un contexto mucho más global. De hecho, a nivel mundial existen importantes organizaciones preocupadas por la regulación del sector ferroviario, como por ejemplo la Unión Internacional de Ferrocarriles (UIC, en francés (Union Internationale de Chemins de Fer)).

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Esta organización fue fundada en 1922 con el objetivo de avanzar hacia la estandarización y la mejora de los sistemas de construcción y explotación de ferrocarriles interoperables. En la actualidad acoge en su seno a 171 miembros, entre ferrocarriles nacionales, operadoras, administradores de infraestructura y compañías de transporte público.

En los últimos años la organización ha rediseñado sus objetivos y ha puesto especial énfasis en cuestiones como la liberalización y globalización del sector ferroviario mundial, o los nuevos retos que le plantea al ferrocarril su papel clave en un escenario de desarrollo sostenible y lucha contra el cambio climático como ejemplo de transporte respetuoso con el medio ambiente.

A nivel europeo, la atención prestada por la Unión Europea al ferrocarril ha sido sobresaliente desde los inicios de los años 90 del siglo pasado, cuando se empiezan a aprobar un conjunto de Directivas que han culminado en lo que se ha dado en llamar los tres paquetes ferroviarios y culmina recientemente, concretamente el 21 de noviembre de 2012, con la aprobación de la última Directiva ferroviaria (Directiva 2012/34/UE), que trata de establecer un Espacio Ferroviario Europeo Único y de conseguir acelerar la liberalización definitiva del sector.

A nivel nacional, la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario, traspuso al ordenamiento jurídico español las Directivas ferroviarias europeas e implantó el modelo de gestión ferroviaria que en aquellas se acogía, cual era la separación de la gestión de la infraestructura y la del transporte de personas y mercancías a través de entidades diferentes de gestión, con mantenimiento de la titularidad pública de la infraestructura como forma de evitar las experiencias negativas acaecidas en algún Estado miembro que años antes había acometido la privatización de sus infraestructuras ferroviarias, pero con la necesaria apertura al mercado, introduciendo criterios de competencia y, por ende, liberalizando la gestión del transporte de mercancías y de personas.

Para tratar de acelerar el proceso de liberalización del transporte ferroviario de personas, puesto que el de mercancías ya quedó plenamente liberalizado, al menos en teoría, en el año 2007, por efecto de la normativa europea, el Gobierno español dictó en el año 2012 un Real Decreto-ley (Real Decreto-ley 22/2012, de 20 de julio), con el que se pretende acelerar la apertura al mercado de los servicios ferroviarios de transporte de personas, toda vez que, como reconoce la propia norma aprobada, el escena-

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rio diseñado por la Ley del Sector Ferroviario de 2003 no se ha cumplido y lejos de alcanzarse la liberalización de este ámbito, se ha producido un enquistamiento de la situación que se pretende desatascar median-te una hoja de ruta que situaba en el 31 de julio de 2013 la fecha límite para lograr la plena liberalización del transporte ferroviario de personas en España, adoptando para ello medidas trascendentes, como la segregación de RENFE-Operadora, actualmente con naturaleza jurídica de Entidad Pública Empresarial, en cuatro Sociedades Mercantiles Públicas (viajeros, mercancías y logística, fabricación y mantenimiento y gestión de activos), como primer paso para su posterior privatización como forma de integrarse en el modelo ferroviario de transporte de personas y de mercancías como un operador más y de dar cumplimiento práctico al modelo ferroviario europeo diseñado en las Directivas.

Las distintas regulaciones que acabamos de poner de manifiesto, a nivel mundial, europeo y nacional, tienen un objetivo básico y común respecto al sector ferroviario y descansan en cuatro pilares estructurales sobre los que se trata de asentar el futuro de este importante sector del transporte. Esos cuatro pilares son los siguientes:
• Liberalización.
• Interoperabilidad.
• Intermodalidad.
• Sostenibilidad.

Estos cuatro objetivos están muy relacionados entre sí. Podría incluso decirse que los tres últimos sirven como medio para conseguir el fin último, que no es otro que la liberalización de los mercados ferroviarios como forma de conseguir un funcionamiento más eficiente de los mismos, lo que supone una importante disminución de costes de transacción.

La interoperabilidad ha sido uno de los grandes caballos de batalla que ha frenado la liberalización del transporte ferroviario de mercancías, primero, y de personas, después, y se configura como un auténtico cuello de botella que impide la creación de corredores ferroviarios de mercancías, una de las grandes apuestas a nivel europeo como forma de competir con los Estados Unidos, donde el transporte ferroviario de mercancías es notablemente superior, o la mejora de las líneas de alta velocidad transfronterizas para el transporte de pasajeros en la media distancia en la que el tren de alta velocidad sigue siendo muy competitivo con respec-

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to al avión. La interoperabilidad ha sido el refugio proteccionista del sector ferroviario y ha servido como excusa para que algunos países hayan retrasado la liberalización del transporte ferroviario de mercancías y de personas.

Las nuevas tecnologías aplicadas al ferrocarril así como la existencia de una Directiva comunitaria específica en materia de interoperabilidad acaban con las pueriles excusas esgrimidas por algunos estados para poner puertas al campo. Las perspectivas futuras en materia de interoperabilidad son halagüeñas y supondrán la mejora indudable del funcionamiento del mercado ferroviario único europeo previsto en la Directiva de 21 de...

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