El sector de la telefonía en España
| Autor | Cristina Clementina Arenas Alegría |
| Cargo del Autor | Profesora de Derecho Administrativo Universidad de Deusto (Bilbao) |
| Páginas | 209-247 |
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El sector de las telecomunicaciones, y concretamente el de la telefonía, ha sufrido en los últimos años una transformación que puede calificarse de espectacular. No nos referimos exclusivamente al aspecto tecnológico sino a su régimen jurídico y, sobre todo, a la intensidad de su regulación. De ser un servicio público de titularidad estatal, incluso monopolizado, ha pasado, por imperativo comunitario, a ser un servicio en competencia.
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Este proceso no es exclusivo ni de nuestro país ni de este sector pero es cierto que en España adquiere matices que le dotan de una caracterización propia.
El mercado de las telecomunicaciones, no es un claro ejemplo de lo que ha venido a llamarse “mercados de interés general”, tales como los servicios postales o energéticos, mercados que pese a desembarazarse de pasados monopolios, de los cuales en muchos casos se dice que son naturales82, no dejan de ser un punto de mira permanente de los poderes públicos, que impotentes ante el desarrollo de los acontecimientos, despliegan soluciones adaptables a los mismos. En nuestro caso la figura ideada es el nuevo servicio universal, que no es sino la solución adoptada para congeniar la liberalización total de un sector, y por ello su despublicatio, con el hecho de que ni económicamente83 ni tecnológicamente el mercado se encuentra preparado para que las telecomunicaciones en su totalidad dejen de ser lo que tradicionalmente se ha entendido como un servicio público.
El proceso comienza a mediados de 1980, aunque hunde sus orígenes en la década de los sesenta a raíz de las críticas realizadas por un grupo de economistas de la Universidad de Chicago84 al excesivo intervensionismo público. Varias son las razones de este fenómeno que se traduce en la necesidad de abrir el mercado de las telecomunicaciones a la competencia, pero quizá las de mayor peso, y que desencadena las restantes, sean el importante avance tecnológico y económico.
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En primer lugar se produce una reducción del coste de las redes y sistemas de telecomunicación, lo que permite la aparición de nuevos agentes en el mercado. Ahora deja de ser necesario que cada operador tenga su propia red permitiéndose con los nuevos avances que varios operadores compartan una red, lo que indudablemente reduce la inversión. Surgen además nuevas necesidades por parte de los usuarios como consecuencia del desarrollo tecnológico que hacen necesaria una flexibilización en los sistemas tradicionales85.
Gran Bretaña y Estados Unidos fueron los primeros países en iniciar una reforma impulsando la ruptura de sus monopolios. En Estados Unidos se desmanteló el monopolio de AT&T y en Gran Bretaña se adoptó la Telecomunications Act a través de la cual se privatizó la PTT (Post, Telegraph & Telephone) abriendo la competencia a un segundo operador; la empresa MERCURY.
En Europa, el proceso de liberalización de las telecomunicaciones comienza cuando aún no se había aprobado el Acta Única Europea por lo que en sus comienzos, la actuación de la Comisión, sin claras competencias en la materia, se encontró con diversos obstáculos. Hubo de enfrentarse al freno constante de los Estados Miembros que se mostraban reticentes a la actuación de la Comisión.
Por sus repercusiones tanto económicas como sociales las telecomunicaciones son un sector de enorme trascendencia para la Unión Europea86 de ahí que desde hace años venga realizando un esfuerzo im-
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portante de cara a la apertura a nivel comunitario de los mercados nacionales. El comienzo efectivo de la política comunitaria liberalizadora en el ámbito de la telefonía tuvo su origen en 1984 tras la adopción por el Consejo de Ministros CEE del Primer Programa de Acción en esta mate-ria. Los objetivos fundamentales de este programa consistían en:
1.
La creación de un mercado comunitario de equipos y terminales.
-
La armonización de nuevos servicios avanzados de telecomunicaciones.
-
La mejora de acceso a los servicios en las regiones menos favorecidas.
En este entorno la Comisión presentó en el mes de junio de 1987 el Libro Verde de las Telecomunicaciones. Con él se daban los primeros pasos en la estructura reguladora del sector. Según éste las Administraciones nacionales mantendrían sus derechos especiales y exclusivos sobre redes de infraestructuras, así como la prestación de los servicios básicos de telecomunicaciones, incluida la telefonía vocal. Los restantes servicios y los terminales de telecomunicaciones deberían ser abiertos a la libre competencia.
De acuerdo con estos principios la Comisión dictó varias directivas, la más importante la 90/388/CEE, de 28 de junio relativa a los mercados de servicios de telecomunicación. Esta Directiva obliga a los Estados miembros a suprimir los derechos exclusivos o especiales para el suministro de servicios de telecomunicaciones, sometiéndolos a la competencia. Se establecen, no obstante cuatro excepciones: comunicaciones por satélite, telefonía móvil y radiomensajería, radiodifusión y televisión, y servicios de telefonía vocal.
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Sobre esta base la Comisión adoptó en abril de 1993 una Comunicación en la que se contenían las propuestas de liberalización que dio lugar a un informe del Consejo, de julio de 1993, estableciendo un calendario liberalizador según el cual la liberalización de todos los servicios, incluidos los de telefonía vocal, había de finalizarse en enero de 1998. Para los Estados miembros con redes menos desarrolladas (España, Portugal, Irlanda, Grecia) se otorgaba un periodo adicional de 5 años.
Aunque esta resolución no tenía carácter vinculante, para los Estados miembros supuso un importante compromiso político.
En nuestro país la evolución del sector de la telefonía va a ir dirigida, evidentemente, por la evolución comunitaria en la materia pero con unas notas peculiares. La más significativa consistió en que el sector se hallaba hasta el momento monopolizado por la Compañía Nacional Telefónica de España que, pese a tener una férrea dependencia del Estado, tras la nacionalización de sus acciones mantuvo siempre forma de sociedad mercantil87.
Este proceso se desarrolló en varias etapas.
La primera fase del proceso de apertura a la competencia vino, sin duda, propiciada por el mencionado Libro Verde Europeo. Poco después de éste se aprobó en nuestro país la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones (LOT)88.
En esta primera ley aparecen aún regulados conjuntamente tanto los servicios de telecomunicaciones como los audiovisuales. Sin embargo la LOT partió de una definición de las telecomunicaciones en la que se encuentra implícita la diferenciación respecto al objeto de la actividad prestada y que será el germen de la futura diversificación.
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En efecto, la LOT dividía los servicios en: finales (proporcionan capacidad para la comunicación entre usuarios; telefonía básica, telex y telegrama), portadores (proporcionan infraestructuras necesarias para que funcionen otros servicios (cable, fibra óptica..), de difusión (en los que la comunicación se realiza en un solo sentido a varios puntos de recepción; radio y televisión) y de valor añadido (los que no siendo de difusión y utilizando servicios portadores satisfacen necesidades específicas de telecomunicación ; la telefonía móvil y el teletexto).
De acuerdo con esta clasificación la LOT estableció una distinta regulación para cada unos de los servicios. Así, mientras los servicios finales, portadores y de difusión se calificaban como servicios esenciales de titularidad estatal reservados al sector público89, los servicios de...
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