Las secretarías generales técnicas: origen y supervivencia
| Autor | Luis Fernando Crespo Montes |
| Páginas | 73-85 |
Page 73
En el año 1958 Francisco Rubio Llorente traduce el libro de J.D. Mooney, Principios de organización, que edita el Instituto de Estudios Políticos. Eduardo
Page 74
García de Enterría prologa la obra discurriendo, aunque de manera indirecta, por los acontecimientos políticos y administrativos que han sucedido a lo largo de 1957, después de la creación de la Secretaría General Técnica de la Presidencia.
Y desde esta perspectiva alude a la técnica organizativa «staff and line» que, al parecer, es el modelo a que responde la creación de aquélla y el propósito de su generalización en todos los Ministerios.
Para García de Enterría, lo que caracteriza a estos nuevos órganos, de los que enseguida se populariza su denominación de staff, es que prestan una asistencia permanente a la dirección. A diferencia, por ejemplo, de los tradicionales órganos colegiados de naturaleza consultiva que funcionan de forma intermitente: «el staff, por su propia esencia, jamás se podrá convertir en asamblea de ancianos para asesorar al mando», dice el ilustre profesor. Todo lo contrario, lo que caracteriza a los órganos staff es el caudal de competencia técnica que aportan los miembros que lo integran, y que se pone a disposición de quien tiene la capacidad de decisión. Con lo que el papel de éstos en la organización se potencia de manera importante. García de Enterría, de manera muy plástica, llega a decir que con la implantación de este principio «staff and line»
no se trata más que de encarnar en una organización la articulación entre razón y voluntad, que es la forma elemental, y necesaria, del actuar humano... La técnica que glosamos se ordena a esta necesidad de compensar la decisión con la integridad del conocimiento motivador de la misma
.
Y aunque este autor no haga mención alguna a ello, ya se había puesto en circulación el ejemplo de que el funcionamiento operativo de los Ejércitos respondía a este modelo: el de un mando y un estado mayor que le asiste en el ejercicio de sus funciones y, sobre todo, en la toma de decisiones. El paradigma de lo castrense se daba en aquella época con bastante frecuencia en la Administración civil del Estado, cuando se quería citar la bondad de alguna técnica de organización.
Al mismo tiempo García de Enterría alertaba de dos peligros que podían ro-dear la aparición de las Secretarías Generales Técnicas para encarnar cabalmente su papel de órgano staff: la jerarquización interna de su organización y la funcionarización de sus componentes, que -dice- «no aportaría la elasticidad potencial que el sistema precisa».
Ambos peligros eran por reales casi inevitables, si tenemos en cuenta el alto grado de jerarquización entonces existente en la Administración estatal española. Y, por otra parte, la dificultad para incorporar a su servicio a profesionales de fuera de la Administración. Esto último fue un planteamiento que inicialmente pretendió López Rodó y enseguida comprendió que lo tenía perdido de antemano. No tuvo más remedio que echar mano de los más prestigiosos cuerpos de funcionarios de aquel momento, para constituir su equipo. Con lo que la reforma administrativa que pretendía perdió objetividad pero ganó viabilidad.
Page 75
Cuando en diciembre de 1956 se creó por Decreto-ley la Secretaría General Técnica de la Presidencia del Gobierno ya existían órganos con idéntica denominación en los Ministerios de Educación Nacional, Industria, Comercio, Agricultura e Información y Turismo. En algún caso ya se trataba de otros órganos con cometidos distintos a los usuales. En este dato insiste García de Enterría en el prólogo recién mencionado, citando a título de ejemplo la del Ministerio de Información y Turismo, que en un Decreto de 15 de febrero de 1952 se situaba «a las órdenes inmediatas del Ministro..., sin carácter de Administración activa y como órgano de estudio, asistencia técnica y planeamiento».
[En aquel momento circuló la versión de que la creación de este órgano en el Ministerio que entonces dirigía el ultracatólico Gabriel Arias Salgado, fue debida a la necesidad de incorporar a José Luis Villar Palasí a su equipo. Al parecer, el Ministro pensó que el joven letrado del Consejo de Estado estaría más a resguardo de ciertos peligros en un órgano de asesoramiento que en otro de gestión, que le obligaría a relacionarse con ciertas clientelas ministeriales poco recomendables en cuanto a sus costumbres].
La Secretaría General Técnica ideada por López Rodó, y establecida en la propia Presidencia del Gobierno, iba a ser el órgano impulsor del movimiento de reforma administrativa que había de extenderse por toda la Administración del Estado durante poco más de un decenio. Desde esta perspectiva poco o nada tenía que ver con las otras preexistentes. Tenía una finalidad política explícita muy importante: potenciar el papel de la Presidencia del Gobierno en materia de coordinación administrativa y, de esta manera, ir afianzando su preeminencia política sobre el resto de Ministerios. Y otra implícita pero no menos trascendental: la de crear una red de influencia que se extendiera por todos los Departamentos. Lo que no dejaba de ser una estrategia audaz y comprensible si lo que se quería era garantizar el cumplimiento de determinadas políticas y directrices emanadas de la Presidencia.
La propia Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado establecía que «en los Ministerios civiles podrá existir un Secretario General Técnico, con categoría de Director General, para realizar estudios y reunir documentación sobre la materias propias del Departamento». Pero si atendemos a la descripción de funciones que en la misma se atribuían a estos nuevos órganos, enseguida se comprendía que se iban a encargar de algo más que de realizar estudios y preparar documentación.
En el modelo de Secretaría General Técnica que se introdujo por la mencionada Ley se atribuían facultades para elaborar los planes generales de actuación y los programas de necesidades del Ministerio; proponer reformas encaminadas a mejorar y perfeccionar los servicios del mismo; dirigir y facilitar la formación de estadísticas... Y para ello estaban facultadas para recabar del resto de la organi-
Page 76
zación, centralizada o descentralizada, «cuantos informes, datos y documentos considere precisos para el cumplimiento de sus fines». Lo que, en cierta manera, le concedía alguna superioridad jerárquica y funcional en relación con las restantes Direcciones Generales de cada Ministerio.
Un reconocimiento formal de ello fue que en los decretos que aprobaban las estructuras orgánicas ministeriales, empezaron a aparecer las Secretarías Generales Técnicas en primer lugar inmediatamente después de la Subsecretaría, y por delante de otros centros directivos de igual rango y mayor antigüedad.
Si considerásemos el proceso de reforma administrativa proclamado y desarrollado a partir de 1957 como un sistema completo, el papel de unidad central lo asumía la Secretaría General Técnica de la Presidencia, mientras que las de los Ministerios habían de actuar como unidades periféricas. Con lo que se completaba el esquema de las relaciones de poder de estos órganos en el ámbito de la anquilosada y corporativa Administración española. Y se comprende el propósito de López Rodó de contar con sucursales, valga la expresión, situadas por toda la organización ministerial.
Esta red institucional de influencia se pretendía cubrir con funcionarios de prestigiosos cuerpos superiores que, de una manera u otra, estuvieran conectados al equipo directivo de la Secretaría General Técnica matriz.
En poco tiempo estos órganos se acreditaron y se fueron convirtiendo en instrumentos indispensables para la ejecución de las políticas ministeriales, sobre todo de las que habían de plasmarse en normas de distinto rango. Lo que con el tiempo fue llamado con poca fortuna la función de producción normativa.
La Ley de Procedimiento Administrativo de julio...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba