Secretariado del Gobierno y coordinación del trabajo gubernamental. Notas de Derecho Comparado y de Derecho Español

Autor:Javier García Fernández
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Constitucional
Páginas:293-362
RESUMEN

Primera parte: el Secretariado y la coordinación del trabajo gubernamental - 10.1. Introducción - 10.2. Los modelos europeos de Secretariado y de coordinación del trabajo gubernamental - a) Francia - b) Reino Unido - c) Alemania - d) Italia - 10.3. Tendencias organizativas básicas de los Secretariados gubernamentales - 10.4. Las líneas de acción que forman el trabajo del Secretariado - a) Programación del trabajo ... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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Primera parte: El secretariado y la coordinación del trabajo gubernamental
10.1. Introducción

Se entiende por coordinación del trabajo gubernamental el conjunto de funciones políticas y administrativas destinadas a concentrar la política de un Gobierno en una sola y exclusiva dirección, bajo una única autoridad, con criterios políticos homogéneos y mediante la previsión de los instrumentos jurídico-administrativos destinados tanto a unificar las diversas instancias que conforman el Gobierno y la Administración como a resolver los posibles conflictos que puedan surgir entre las referidas instancias. Una eficaz coordinación de este trabajo conlleva igualmente el establecimiento paralelo de varios mecanismos jurídico-administrativos destinados al seguimiento y al control del proceso de elaboración normativa, y, en conexión con esta última función, el control unificado de la publicación del diario oficial. Otra dimensión importante de la coordinación del trabajo gubernamental, que no es propiamente una función, sino una condición para la buena marcha de sus restantes funciones, es la coordinación con las instancias estrictamente políticas de la cabeza del Gobierno, que con alguna frecuencia se organizan en Gabinetes de acuerdo con el muy consolidado modelo organizativo de origen francés.

La creación de un órgano político-administrativo que coordine el conjunto del trabajo gubernamental se remonta en el Reino Unido a 1916 y en Francia a 1934-1935. Sin entrar en detalles que no hacen al caso en este momento, sí conviene destacar dos notas significativas que ayudan a entender la naturaleza de esta función de coordinación así como la del órgano que más frecuentemente la sirve, que podemos denominar Secretariado del Gobierno1. Tales notas son:

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a) La conexión entre su regulación y una situación de crisis muy intensa (bélica en el Reino Unido, política y social en Francia) que aconsejaba dotar a la cabeza del Gobierno de unos poderes de coordinación relativamente fuertes, dentro de un marco constitucional que no siempre favorecía la supremacía del Primer Ministro sobre el resto de los miembros del Consejo de Ministros.

b) La voluntad deliberada de que el órgano encargado de la función coordinadora, el Secretariado, tuviese un cuño marcadamente técnico-administrativo, tanto en su composición como en sus funciones. Cabe preguntarse el motivo de esta preferencia, tecnocráticaavant-la-lettre, que no suele empecer, sin embargo, que el responsable del órgano tenga categoría de Ministro y su función sea, por ende, política. Quizá podría llegarse a la conclusión de que el abigarrado conjunto de funciones que configuran la coordinación del trabajo guberna-mental aconseja dotarlas de continuidad, ya que con frecuencia se suma a su contenido eminentemente político una dimensión administrativa que conviene salvaguardar. Según los modelos constitucionales, se hace encabezar o no este órgano por un político, pero la dimensión administrativa no se pierde nunca. Más adelante trataremos este tema con algún detenimiento.

10.2. Los modelos europeos de secretariado y de coordinación del trabajo gubernamental

Para establecer una tipología operativa que permita clasificar las funciones coordinadoras y los órganos que sirven a éstas, conviene revisar los sistemas comparados de Europa, a fin de descubrir cuales son los elementos invariables y aquellos que, por ofrecer soluciones distintas, ya orgánicas, ya funcionales, permiten percibir las diferencias entre unos y otros modelos.

Pues bien, examinado el cuadro de Derecho comparado que formarían los sistemas francés (Secretariado General del Gobierno), británico (Cabinet Office), alemán (Cancillería), italiano (Subsecretario de Estado de la Presidencia del Consejo de Ministros) y español (Ministerio de la Presidencia), se llega a la conclusión de que se da una aproximación sustancial de todos los sistemas en lo que se refiere a funciones, pero no así en cuanto a la organización, en la que se pueden encontrar algunas tendencias contrapuestas o, al menos, divergentes. A este fin, podemos señalar tres grandes modelos organizativos y aún podría señalarse un sistema mixto, que es el de Bélgica, en tanto que el modelo sueco resulta bastante poco articulado. Así pues hoy se puede hablar de tres grandes modelos de organización del Secretariado gubernamental, a saber, el modelo de

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Secretariado orgánicamente autónomo, con un aparato propio y un titular único de ese aparato (Francia y el Reino Unido hasta el Gobierno Blair), el modelo de Secretariado diluido en otros órganos que carece de aparato propio y de titular unipersonal, aún cuando, por unas y otras vías, ejercite materialmente funciones de Secretariado (Alemania, Italia) y el modelo de Secretariado-Ministerio con todo el aparato y prerrogativas de un Departamento ministerial (España y el Reino Unido después delPremierBlair). Se puede observar con algún mayor detalle las organizaciones que forman estos modelos.

a) Francia

Origen y evolución histórica.En Francia, el Secretariado General del Gobierno nace con su forma actual cuando se aprueba el «Reglamento interior de los trabajo del Gobierno» de 3 de febrero de 19472si bien en marzo de 1917 ya se creó una Sección Administrativa en la Presidencia del Consejo de Ministros que a partir de noviembre del mismo año se transformó en la figura del Subsecretario de Estado en la Presidencia del Consejo. Entre 1924 y 1926 se retorna al órgano bajo la denominación de Secretariado General de Servicios Administrativos para volver, con altibajos breves, al cargo de Subsecretario de Estado hasta febrero de 1934. En diciembre de 1934 la Ley de Presupuestos para 1935 previó, a efectos presupuestarios, que «el Presidente del Consejo de Ministros» tendría bajo su dirección los servicios administrativos de la Presidencia del Consejo, lo que dio lugar a la posterior aprobación del Decreto de 31 de enero de 1935 que estableció la estructura necesaria para tales servicios3. De forma definitiva, la Ley de 13 de agosto de 1936 estableció el Secretariado. Después de la liberación de Francia, y con la cobertura de la Ley de Presupuestos de 1944, el Consejo de Ministros adoptó el Reglamento de 27 de noviembre de 1945 que es el antecedente del de 1947 si bien, como recordó Zamora Rodríguez, no se derogaron las normas de 1934, 1935 y 1936.

Normativa reguladora.En la actualidad, la regulación orgánica del Secretariado General del Gobierno francés parte todavía del referido «Reglamento interior de los trabajos del Gobierno» de 3 de febrero de 1947 que ningún Gobierno ha querido modificar ni sustituir. Y la base normativa funcional de este órgano son las Circulares del Primer Ministro sobre el trabajo gubernamental que periódicamente se aprueban. La Circular vigente es la de 6 de junio de 1997

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(Journal Officiel, núm. 131, de 7 de junio de 1997)4que se complementa con otra, anterior en unos días, de 30 de enero de 1997, sobre las reglas de elaboración, de firma y de publicación de los textos en el diario oficial y sobre la aplicación de procedimientos especiales que incumben al Primer Ministro (Journal Officiel, núm. 27, de 1 de febrero de 1997). Para el estatuto personal del titular del Secretariado sigue vigente el artículo 3 de la ordenanza de 4 de febrero de 1959 que regula los empleos públicos cuya provisión corresponde libremente al Gobierno. Además, el Gobierno francés considera vigentes otras muchas Circulares del Primer Ministro que contienen instrucciones acerca de cómo efectuar el desarrollo reglamentario de las leyes, la organización de las reuniones interministeriales, las delegaciones ministeriales, etc.

Organización.Su organización básica actual, que no ha variado apenas desde su creación, consiste en un...

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