La Secretaría de Estado de Relaciones con las Cortes

Autor:Javier García Fernández
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Constitucional
Páginas:183-232
RESUMEN

6.1. Los orígenes de los órganos encargados de las relaciones entre el Gobierno y el Parlamento en España - 6.2. El marco normativo de las relaciones entre el Gobierno y las Cortes - 6.3. El asentamiento del modelo español de organización de las relaciones entre el Gobierno y el Parlamento - 6.4. La evolución de los órganos encargados de las relaciones entre el Gobierno y el Parlamento hasta la... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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6.1. Los orígenes de los órganos encargados de las relaciones entre el Gobierno y el Parlamento en España

En todo Estado moderno, los órganos se crean para servir funciones jurídicas y políticas que traen causa de las previsiones que contiene el ordenamiento jurídico a partir, naturalmente de la Constitución. En el caso de los órganos que sirven a la función de mantener la relación entre el Gobierno y el Parlamento, estos órganos tienen como presupuesto el principio constitucional de separación de poderes y, en segundo, pero no en último lugar, la relación fiduciaria que se anuda entre el Gobierno y el Parlamento. Pero esa relación sólo es plena, y jurídicamente relevante, en la forma de gobierno parlamentaria. En formas de gobierno históricamente anteriores, como pudo ser la Monarquía constitucional en Europa, la relación fiduciaria Poder Ejecutivo/Parlamento estaba mucho más diluida tanto en sentido jurídico (pues con frecuencia no existía un acto parlamentario de otorgamiento y retirada de la confianza al Gobierno1) como en sentido político pues la denominada «doble confianza» que emerge en la Monarquía orleanista suponía, con mucha frecuencia, la imposición de un Gobierno al Parlamento por parte del Monarca, imposición que el Parlamento había de asumir como si le hubiera otorgado la confianza. Adicionalmente, como ocurría en España durante la Monarquía de la Restauración, los procesos electorales (y los resultados) se acomodaban a la designación previa efectuada por el Monarca.

En definitiva, como ocurre también con los órganos del Secretariado del Gobierno2,

los órganos encargados de la relación entre el Parlamento y el Gobierno están al ser-

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vicio de algunos principios constitucionales, principios que esta clase de órganos tiende a acentuar o a modular. Así pasó en el Derecho histórico español.

Sin embargo, en el Derecho histórico se encuentran pocas referencias a la manera de articular orgánica y procedimentalmente la relación jurídica entre ambos órganos constitucionales3. Encontramos, es cierto, la regulación de la presencia física de los miembros del Poder Ejecutivo en las Cámaras, los modos de responder preguntas e interpelaciones, la participación del Gobierno en el procedimiento legislativo, los votos de censura y de gracias (que aparecen en el Reglamento Interior del Congreso de los Diputados de 1847 sin que se vuelvan a regular hasta el Reglamento Interino de las Cortes Constituyentes de 1873 y, con la Restauración, a través del reimplantado Reglamento de 1847 y del Reglamento del Congreso de 1918) y la acusación a los Ministros pero la relación ínter orgánica apenas estaba contemplada en las Constituciones ni tampoco en los Reglamentos parlamentarios del Congreso4salvo un instituto que no cumplía en principio esa función y que luego se convirtió en el instrumento paraconstitucional para ejercitar la función de control: el discurso de la Corona, del que hablaremos más abajo. Tampoco fijó nada el Reglamento Provisional de las Cortes Constituyentes de 1931 que estuvo vigente hasta finales de 1934. En lo que se refiere al Senado, la regulación de la relación jurídica Gobierno/Cámara es muy escasa pues sólo encontramos el Reglamento del Senado revolucionario de 1871 que, siguiendo a la regulación ya establecida por el Reglamento de 1847, introdujo los votos de censura y de gracias con una regulación que reprodujo el Reglamento de 1918.

Fue necesario que se aprobara el Reglamento del Congreso de los Diputados de 29 de noviembre de 1934 para que apareciera un muy extenso Título, el IX,

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intitulado «De las Cortes en relación con otros poderes u organismos», donde se regulaban con cierta sistematicidad las relaciones del Parlamento con: i) el Presidente de la República; ii) el Tribunal de Garantías Constitucionales; iii) ¡el Gobierno!; iv) el Tribunal Supremo; v) el Tribunal de Cuentas, y vi) las Regiones autónomas. A pesar de esta regulación sistemática de todos los órganos constitucionales en un mismo Título, lo cierto es que este Reglamento estableció un procedimiento algo más riguroso para la obtención y la retirada de confianza del Gobierno, lo que sin duda estaba motivado porque la Constitución de 1931, a diferencia de las anteriores, señalaba implícitamente que el Gobierno necesitaba la confianza de las Cortes (artículos 75 y 91) y, en consecuencia, regulaba correctamente la moción de censura (artículo 64).

La Constitución de 1931 y el Reglamento de 1934 rompen, por ende, la tradición de la Monarquía constitucional pues hasta esa fecha las Constituciones sólo contemplaban la responsabilidad penal de los miembros del Gobierno, pero no configuraban la relación fiduciaria con el Gobierno, que no tenía existencia jurídica más que como una prolongación del Monarca que, lógicamente, no podía anudar ninguna relación de confianza con el Parlamento. Es muy descriptiva a este respecto la Constitución de 1876 cuyo Título VI («Del Rey y sus Ministros») contenía once artículos pero sólo uno se refería a los Ministros y ello para tratar un tema menor. En realidad, sólo cuando la Constitución deja de ser una Carta otorgada (y en España lo fueron el Estatuto Real y las de 1845 y de 1876) y se asienta el principio de separación de poderes con unos órganos constitucionales dotados de atribuciones normativamente reconocidas se puede hablar de auténticas relaciones jurídicas entre el Gobierno y el Parlamento5. Y eso en España sólo ocurrió en 1931.

Aún así, como acabamos de apuntar, es sabido que durante todo el reinado de Isabel II se utilizaron procedimientos para que el Gobierno recibiera o perdiera la confianza parlamentaria, medios sólo parcialmente previstos en los Reglamentos parlamentarios. Vigente el Estatuto Real, y al estilo de lo que ocurrió en el reinado de Carlos X en Francia, el discurso de la Corona y su contestación (regulados con cuidado en los Reglamentos parlamentarios) servían para medir el grado de apoyo parlamentario del Gobierno, así como la práctica de la denominada «cuestión de Gabinete» y hasta el voto de censura que, tras dos intentos fallidos, se debatió por vez primera contra Istúriz en 1836 bajo la forma del derecho de petición, moción que prosperó y que provocó la disolución de las Cortes6. A partir de la vigencia de las restantes Constituciones isabelinas se consolidaron esas mismas prác-

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ticas: cuestión de Gabinete, presentación y discusión del discurso de la Corona y votos de censura7. Por el contrario, durante la Restauración las crisis ministeriales eran con frecuencia extraparlamentarias, como lo era también el acceso al Gobierno pero sí se emplearon los otros institutos previstos en los Reglamentos parlamentarios, como el discurso de la Corona para reforzar la confianza parlamentaria del Gobierno que ya contaba, previamente, con la confianza del Monarca8.

Todo ello explica que en el seno del Poder Ejecutivo y, más concretamente, del Gobierno, apenas existieran, entre 1812 y la guerra civil, órganos encargados de gestionar la relación Cortes/Gobierno. El primer antecedente que hemos encontrado de un órgano que expresamente se encarga de las relaciones del Gobierno con las Cortes es el «Reglamento provisional que ha de observar la Presidencia del Consejo de Ministros, dictado en cumplimiento de la Ley de 19 de octubre de 1889» que se aprobó por Real Decreto de 23 de abril de 18909. Este Reglamento es la primera disposición que regula normativamente la organización de la Subsecretaría de la Presidencia del Consejo de Ministros y venía a crear dos Secciones, Política y Administrativa. Dentro de la Sección Administrativa se insertaba el Negociado 2.° que se encargaba de las relaciones con la Casa Real y con los Cuerpos Colegisladores (artículo 5) y además el Reglamento contenía otra referencia a las relaciones con el Parlamento al describir la forma de las resoluciones dictadas por el Presidente...

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