Régimen sancionador y protección de la legalidad urbanística; en especial la disciplina urbanística
| Autor | Mar Moreno Rebato |
| Cargo del Autor | Profesora de Derecho Administrativo Universidad Rey Juan Carlos |
La potestad sancionadora de la Administración Pública es una manifestación del «ius puniendi» único del Estado. En este sentido, tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo han dicho que el «ius puniendi» del Estado se manifiesta bien a través de sanciones penales o bien a través de sanciones administrativas143.
Pero las sanciones administrativas son, también, una potestad administrativa; esto es una potestad de la Administración Pública atribuida, de forma genérica, pero expresamente, por el artículo 25 de la C.E.144. El hecho de estar configurada como una potestad administrativa determina que se encuentra sujeta a los límites propios de toda potestad administrativa145.
Desde este doble perspectiva, como manifestación del «ius puniendi» único del Estado y como potestad administrativa, hay que entender el hecho de que el Tribunal Constitucional haya establecido desde fechas muy tempranas que los principios del Derecho Penal son trasladables, con ciertos matices, al Derecho Administrativo sancionador 146.
La sanción administrativa puede ser definida como un acto desfavorable de la Administración, con una finalidad retributiva y preventiva, que requiere una previa conducta tipificada como ilícito administrativo y que consiste en la privación de un bien o de un derecho; siendo la sanción prototípica la obligación del pago de una multa147.
El principio de legalidad penal, en su doble sentido de predeterminación normativa de las conductas sancionables y de las penas y sanciones que se pueden imponer se traduce en la exigencia de norma con rango legal para la tipificación de infracciones y sanciones y ha sido extendida por nuestro Tribunal Constitucional al Derecho Administrativo sancionador desde la STC 18/1981, 8 de junio.
Más en concreto, y según jurisprudencia del Tribunal Constitucional 148:
el art. 25 C.E. comprende una doble garantía: la primera, de orden material, aplicable tanto al ámbito estrictamente penal como al administrativo, que se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, que en el ámbito sancionador exige reserva de Ley
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Por tanto, del artículo 25 de la Constitución Española se deriva una garantía material (que hace referencia al principio de legalidad) y una garantía formal (que hace referencia a la reserva de Ley).
La predeterminación normativa tiene el mismo alcance en el ámbito penal que en el administrativo pero la reserva de Ley que se deriva del artículo 25.1. C.E. para el ejercicio de la potestad sancionadora (con sujeción a la legislación vigente) tiene un alcance distinto en el ámbito de las sanciones administrativas y en las penales, que se manifiesta, sustancialmente en dos características: por una parte, la posibilidad de imponer sanciones administrativas no sólo mediante Ley, sino también mediante norma con rango de Ley (Decreto-Ley y Decretos-Legislativos)149 y la colaboración del reglamento en la tipificación de infracciones y sanciones 150. Toda esta doctrina del Tribunal Constitucional ha sido recogida en la Ley 30/1992, 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en los artículos 127 y 129.3, respectivamente.
En relación a la colaboración de los reglamentos en la tipificación de infracciones y sanciones, y referido al ámbito de la accesibilidad y supresión de barreras, dicho desarrollo reglamentario se realiza bien a través de los Reglamentos de desarrollo de las Leyes de accesibilidad y supresión de barreras151, o bien a través de reglamentos específicos de desarrollo del régimen sancionador en materia de accesibilidad y supresión de barreras 152.
En definitiva, la atribución, específica, de una potestad sancionadora en el ámbito de la accesibilidad y supresión de barreras se realiza en las Leyes autonómicas de accesibilidad y supresión de barreras, que concretan su ámbito, límites, competencia para ejercerla y el fin perseguido, sin perjuicio de la colaboración de las normas reglamentarias en dicho ámbito, en los términos apuntados anteriormente.
Por otra parte, en relación al principio de irretroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables, la primera jurisprudencia constitucional entendió que dicho principio no se derivaba del artículo 25 C.E. sino del artículo 9.3 C.E. (STC 15/1981, 7 de mayo). No obstante, con posterioridad, la jurisprudencia constitucional acabó admitiendo que tal principio se deriva también del artículo 25 C.E. lo cual ha supuesto abrir la vía del recurso de amparo por infracción de tal principio (STC 38/1997, 27 de febrero).
El Tribunal Constitucional infiere, «a sensu contrario», el principio de retroactividad de las disposiciones sancionadoras favorables del artículo 9.3 C.E. 153 por lo que no le confiere el carácter de derecho constitucional susceptible de amparo154; no lo infiere, por tanto, del artículo 25 C.E.155.
Independientemente de lo anterior, lo cierto es que la Ley 30/1992, 26 de noviembre, ha generalizado la regla de la retroactividad de disposiciones sancionadoras favorables, por lo que es, en todo caso, un derecho de rango legal nacido de la Ley y más en concreto de la Ley 30/1992, 26 de noviembre, lo que significa que aunque las Leyes sectoriales no lo establezcan habrá que aplicarlo. En este sentido hay que señalar que las leyes autonómicas de accesibilidad y supresión de barreras, y sus desarrollos reglamentarios, no contienen disposición alguna sobre la irretroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables ni sobre la retroactividad de disposiciones sancionadoras favorables por lo que habrá que estar al régimen general señalado.
El principio de tipicidad está tan íntimamente relacionado con el de legalidad que difícilmente puede separarse del primero. Hasta tal punto que tanto el T.C. como el T.S. entienden que el art. 25.1. C.E. ha incluido el principio de tipicidad como una manifestación del primero. En concreto, para el T.C. el principio de tipicidad es la vertiente material del principio de legalidad (SSTC 42/1987, 7 de abril; y 61/1990, 29 de marzo y 25/2002, 11 de febrero). El Tribunal Supremo, por su parte, insiste en precisar que la tipicidad es un modo especial de realización del principio de legalidad:
La legalidad se cumple con la previsión de las infracciones y sanciones en la ley, pero para la tipicidad se requiere algo más, que es la precisa definición de la conducta que la ley considere pueda imponerse, siendo en definitiva medio de garantizar el principio constitucional de la seguridad jurídica y de hacer realidad junto a la exigencia de una lex previa, a la de una lex certa
(SSTS 20 de diciembre de 1989 (Ar. 9640) y 6 de abril de 1995 (Ar. 4304)».
Por su parte, para el T.C. «El principio de tipicidad exige que la norma punitiva aplicable ha de permitir precisar con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracción y el tipo y grado de sanción del que puede hacerse merecedor quien la cometa» (SSTC 219/1989, 21 de diciembre; 116/1993, 29 de marzo; 153/1996, 30 de septiembre).
La suficiencia de la tipificación es, a su vez, una exigencia de la seguridad jurídica, tal y como ha manifestado la jurisprudencia (remisión a las sentencias citadas anteriormente).
La doctrina sentada por el T.C. y el T.S. en torno a la tipicidad; esto es, a la vertiente material del principio de legalidad, puede resumirse de la manera siguiente:
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La garantía material que se deriva del art. 25.1 C.E.(la predeterminación normativa de infracciones y sanciones, o lo que es lo mismo la tipicidad) es de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito penal como al administrativo sancionador. Por el contrario, la segunda...
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