Sanción administrativa de la prevaricación urbanística
| Autor | Gorgonio Martínez Atienza |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho y Licenciado en Criminología |
| Páginas | 45-57 |
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- Derecho Administrativo Sancionador
El Derecho Administrativo Sancionador y el Derecho Penal son dos expresiones diferentes de un mismo poder punitivo68; y comparten, con ciertos matices, principios comunes69.
No es ocioso traer a colación la cautela con la que conviene operar cuando de trasladar garantías constitucionales extraídas del orden penal al derecho administrativo sancionador se trata; esta delicada operación no puede hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza…, no puede pretenderse que el instructor en un procedimiento administrativo sancionador, y menos aún el órgano llamado a resolver el expediente, goce de las mismas garantías que los órganos judiciales70.
El sistema jurídico con carácter genérico en materia sancionadora urbanística, viene determinado por la normativa urbanística estatal básica y supletoria ya referida previamete, y, por la normativa urbanística de las Comunidades Autónomas esencialmente; todo ello sin perjuicio de la potestad de intervención de los Municipios, como principales actores locales a tenor de las competencias que les otorga la legislación urbanística.
El régimen sancionador está entroncado en el ius puniendi del Estado, y, sirve para dar una respuesta represiva al ilícito urbanístico. En el ambito del derecho administrativo sancionador la doctrina mayoritaria opina que no existe la responsabilidad objetiva, sino que rige el principio de culpabilidad en la comision del ilicito administrativo, en la medida en que la sancion de dicha infraccion es una de las manifestaciones del ius puniendi del Estado, del que forman parte tanto la potestad penal de jueces y Tribunales como la facultad sancionatoria de la Administracion Publica71.
En el ámbito sancionador establece el art. 9.3 CE la irretroactividad de las disposiciones sancionadotas no favorables72, y, el art. 25.1 CE preceptúa que nadie puede ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan infracción administrativa73; los arts. 128 LRJAP-PAC y 26 LRJSP disponen
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que, serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa y éstas producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor.
Las exigencias derivadas de los principios de legalidad y de tipicidad en el ámbito del Derecho Sancionador son la existencia de una ley (lex scripta), que la ley sea anterior al hecho sancionado (lex previa) y que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado (lex certa)74.
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- Prevaricación urbanística como infracción administrativa
Las infracciones urbanísticas son definidas, además de por la normativa autonómica urbanística, por el art. 53 RDU, como las acciones u omisiones que vulneran las prescripciones contenidas en la legislación y el planeamiento urbanístico. Infracción urbanística es toda acción y omisión que, incumpliendo el Ordenamiento Urbanístico, se encuentre tipificada en la Legislación Urbanística.
Señala DE LA ENCARNACION VALCARCEL, A. M., que podemos entender por infraccion urbanística toda conducta antijurídica, típica, culpable y como tal, sancionable en los términos prevenidos en el RDU o en la legislacion autonómica75.
El TC ha señalado que el alcance de la reserva legal en materia de infracciones (y sanciones administrativas), no puede ser tan estricto como en el ámbito de los ilícitos penales76, pero con base en el art. 27.1 LRJSP sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley.
El límite para el ejercicio de la potestad sancionadora y para la prescripción de las infracciones, concluye con la resolución sancionadora y su consiguiente notificación, sin poder extender la misma a la vía del recurso77.
En los casos en que la actuación urbanística esté amparada en licencia cuyo contenido sea manifiestamente constitutivo de una infracción urbanística grave o muy grave, será responsable con carácter general, según se desprende de la legislación estatal78y la normativa urbanística autonómica, el facultativo que haya informado favorablemente el proyecto y los miembros de la Corporación local que hayan votado a favor del otorgamiento de la licencia sin el informe técnico previo, o cuando éste sea desfavorable en razón de aquella infracción.
Con base en los arts. 62.1 y 64.1 TRLSRU, "será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística", y, "los actos de las entidades locales, cualquiera que sea su objeto, que pongan fin a la vía administrativa serán recurribles directamente ante la jurisdicción contenciosoadministrativa".
Según el art. 54.1 y 3 RDU, las infracciones urbanísticas se clasifican en graves y leves; tendrán el carácter de graves las infracciones que constituyan incumplimiento de las normas sobre parcelaciones, uso del suelo, altura, volumen y situación de las edificaciones y ocupación permitida de la superficie de las parcelas, salvo que en el expediente sancionador se demuestre la escasa entidad del daño producido a los intereses generales o el riesgo creado en relación con los mismos.
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Las Comunidades Autónomas han superado esta clasificacion bipartita, estableciéndose una clasificacion tripartita, al considerar que las infracciones pueden ser leves, graves o muy graves, correspondiendo la clasificacion de muy graves a aquellas conductas infractoras que afecten a zonas verdes, espacios libres, dotaciones, equipamientos o suelo urbanizable especial.
La prevaricación urbanísitica realizada por imprudencia o negligencia graves y por dolo eventual, hemos de remitirla a la normativa administrativa.
Las conductas típicas que integran la prevaricación urbanísitica imprudente o por dolo eventual y que constituyen infracciones administrativas urbanísticas, son las determinadas en el delito de prevaricación en las constucciones ilegales tipificado en los arts. 320 y 338 CP, que entendemos se concretan a las siguientes:
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Infracciones urbanísticas graves imprudentes y por dolo eventual:
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Información favorable contraria a las normas de ordenación territorial o urbanística o silenciar la infracción de dichas normas u omitir la realización de inspecciones.
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Resolución o voto a favor de la aprobación de los instrumentos de planeamiento, proyectos de urbanización, parcelación, reparcelación, construcción o edificación o la concesión de licencias contrarios a las normas de ordenación territorial o urbanística.
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Infracciones urbanísticas muy graves imprudentes y por dolo eventual en los supuestos de afectación del espacio natural protegido79:
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Información favorable contraria a las normas de ordenación territorial o urbanística o silenciar la infracción de dichas normas u omitir la realización de inspecciones.
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Resolución o voto a favor de la aprobación de los instrumentos de planeamiento, proyectos de urbanización, parcelación, reparcelación, construcción o edificación o la concesión de licencias contrarios a las normas de ordenación territorial o urbanística.
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- Sanción de la prevaricación urbanística administrativa80
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Sanciones
Con base en el art. 34 CP, ha de diferenciarse la pena criminal de la sanción administrativa, ya consista ésta en una multa o en la privación de un derecho, pues tanto
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la pena de multa como las penas privativas de derechos no son sanciones exclusivas del derecho penal, pudiendo ser también sanciones administrativas o civiles.
Señala GARCIA DE ENTERRIA, E., que la sanción consiste en un mal infligido por la Administracion al administrado como consecuencia de una conducta ilegal, que siempre supone la privacion de un bien o de un derecho, pero nunca de la libertad81. La sanción urbanística típica es la multa, que se concreta en el pago de una determinada cantidad de dinero82.
Las disposiciones normativas urbanísticas autonómicas sancionadoras deben tener la suficiente cobertura legal, siendo las sanciones impuestas nulas cuando no están amparadas suficientemente por una norma legal autonómica83.
Al amparo del art. 51.1.3 RDU, "toda actuación que contradiga las normas o el planeamiento urbanístico en vigor podrá dar lugar a la imposición de sanciones a los responsables, previa tramitación del correspondiente procedimiento sancionador, sin perjuicio de las posibles responsabilidades de orden penal en que hubieran incurrido"84.
Reiteramos que el RD 304/1993, de 26 de febrero, por el que se aprueba la tabla de vigencias de los Reglamentos de Planeamiento, Gestión Urbanística, Disciplina Urbanística, Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares y Reparcelaciones, en ejecución de la Disposición Final Única del TRLRSOU de 1992, deroga los arts. 12, 13, 14, 15, 16, 34.3, 36.2 y 3, 37, 42, 43, 53, 54.2, 56, 64, 65.2, 92.1 y 94 RDU.
Las sanciones son la primera consecuencia punitiva de las infracciones urbanísticas y territoriales para sus responsables, a la que hay que sumar la del resarcimiento de daños y perjuicios a los terceros perjudicados por dicha acción, así como el restablecimiento de la legalidad urbanística en la medida de lo posible85. Las medidas sancionadoras estan dirigidas a fijar las responsabilidades en que hayan podido incurrir quienes cometan las actuaciones ilegales, asi como la sanción que corresponda imponer a los mismos86, pero tales medidas son independientes de las de protección y restablecimiento del orden urbanístico87.
Son actos y resoluciones sancionadores impugnables en la vía administrativa, los que determinan la imposibilidad de...
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