La salud como derecho en España: reformas en un contexto de crisis económica
| Autor | Ángeles Solanes Corella |
| Páginas | 127-161 |
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En el ámbito internacional, diferentes disposiciones concretan el reconocimiento, acceso y garantía de la salud como uno de los derechos humanos directamente vinculado con la dignidad humana1. Dentro de éstos se cataloga entre los derechos sociales, junto a la educación o la vivienda, cuya universalidad como exigencia normativa no es renunciable a pesar de que ésta no se haya conseguido o de que no deje de aumentar el contraste abismal entre la aspiración a la misma y el panorama social de realidades como la española2.
Desde la configuración de la salud como derecho humano, es relevante señalar que España ha ratificado el Protocolo Facultativo del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado en Nueva York el 10 de diciembre de 2008, el cual entró en vigor en mayo de 20133. Este instrumento es fundamental en la evaluación y supervisión del respeto a tales derechos, entre ellos el de la salud, por los Estados parte, permitiendo la presentación de quejas ante Naciones Unidas por vulneraciones y recordando la exigibilidad de es-
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tos derechos4. La ratificación de este Protocolo puede interpretarse como una asunción por parte del legislador de nuevas obligaciones, o de mayores garantías, en relación a los derechos sociales, como un gesto de reconocimiento de la relevancia de los tales derechos sociales en tanto que derechos humanos5.
Asimismo hay que tomar en consideración, para el aseguramiento de la salud como un derecho, en aras de adoptar medidas de implementación, los informes presentados ante el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) así como las recomendaciones al Estado Parte en forma de observaciones finales, los informes periódicos del relator especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, los informes de la Organización Mundial de la Salud, y las disposiciones internacionales que abordan aspectos puntuales relacionados con este derecho.
El Comité DESC ha interpretado el derecho a la salud como un derecho inclusivo que no comprende solamente la atención oportuna y adecuada de la salud, sino también otros factores como el acceso al agua potable, el suministro adecuado de alimentos en buen estado, una vivienda digna, condiciones sanas en el trabajo, un medio ambiente saludable y el acceso a la educación sobre cuestiones relacionadas con la salud sexual y reproductiva. Otro aspecto importante destacado por dicho Comité es la necesidad de que la población participe en todo el proceso de toma de decisiones sobre las cuestiones relacionadas con la salud6. Todos los Estados partes deben presentar al Comité informes periódicos sobre la manera en que se ejercitan esos derechos. En cumplimiento de dicha obligación, España presentó el quinto informe periódico que recoge las novedades legislativas, judiciales, administrativas o de otra índole adoptadas desde el 2004 al 20097. El Comité DESC examinó dicho informe y aprobó las observaciones finales en mayo de 2012 a las que se hará referencia a lo largo de la exposición para contrastar la práctica española con las exigencias de los estándares internacionales de derechos humanos8.
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En la dimensión nacional, el artículo 43 de la Constitución establece el derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria de los ciudadanos, encomendando para ello a los poderes públicos la organización y tutela de la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. Por su parte el artículo 51 de la Constitución, consagrada la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos.
Desde estas directrices constitucionales la salud ha sido entendida como un derecho a recibir cuidados sanitarios frente a la enfermedad, lo que ahonda tanto en la protección de la misma como en la asistencia sanitaria. Este derecho, aunque no esté expresamente incluido entre los principios rectores de la política social y económica se encuentra recogido en un precepto constitucional que como tal ha de informar el conjunto de la legislación positiva y la actuación de los poderes públicos en todos los niveles, de tal forma que éstos quedan obligados a llevar a cabo las actuaciones necesarias para hacerlo efectivo9.
Esto no significa que del artículo 43 de la Constitución pueda derivarse una especie de “derecho a estar sano toda la vida” y una correlativa obligación jurídica de resultado de los poderes públicos lo que sería, como en el caso de otros derechos sociales, absurdo. Pero sí la exigencia de prestaciones (de hacer y de no hacer) a los poderes públicos y de implementación de políticas públicas que permitan hacer efectivo y garantizar el derecho10. Todo ello desde una visión de los derechos humanos no compartimentada11.
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A partir de estas coordenadas, la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, estableció como uno de sus ejes centrales, en su artículo 3, que el sistema sanitario se orientase prioritariamente hacia la prevención y la promoción de la salud, estableciendo las bases para la universalización de la asistencia sanitaria. La Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, así como la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, a través de su disposición adicional sexta , complementaron la Ley 14/1986. Dicha norma de 2003 estableció entre los principios informadores el de la financiación pública del Sistema Nacional de Salud de acuerdo con el vigente sistema de financiación autonómica plasmado, en sus términos fundamentales, en la Ley 22/2009, de 18 de diciembre. Precisamente con esta norma se considera cumplida la medida 138 del I Plan Nacional de Derechos Humanos del Estado Español, según su evaluación en noviembre de 201212. Del conjunto de estas previsiones normativas se desprende que los principios de universalidad y financiación pública configuran el Sistema Nacional de Salud en España13.
Una de las previsiones legislativas de mayor impacto en los últimos años ha sido el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones. El objetivo teórico básico de esta disposición es intentar garantizar el futuro del Sistema Nacional de Salud que se encuentra, según su preámbulo, “en una situación de grave dificultad econó-mica sin precedentes desde su creación”. Ello como consecuencia de medidas, entre otras, como la ausencia de normas comunes sobre el aseguramiento en todo el territorio nacional, el crecimiento desigual en las prestaciones del catálogo, la falta de adecuación de algunas de ellas a la realidad socioeconómica y la propia falta de rigor y énfasis en la eficiencia del sistema. Así se reconoce que se ha perdido eficacia en la gestión de los recursos disponibles, lo que se ha traducido en una alta morosidad y en un insostenible déficit en las cuentas públicas sanitarias14.
El Real Decreto-ley 16/2012, generó una gran polémica y ha sido recurrido por inconstitucionalidad por las Comunidades Autónomas de Andalucía,
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Navarra, y el Principado de Asturias15. Por otra parte, el Defensor del Pueblo optó por no presentar recurso de inconstitucionalidad al no encontrar fundamentos jurídicos suficientes para ello, aunque hace cinco recomendaciones al Ministerio de Sanidad para el mejor funcionamiento del sistema sanitario español16. En todo caso, el Defensor del Pueblo deja constancia del impacto de esta norma al señalar que entre el 8 y el 20 de mayo de 2012 tuvieron entrada en dicha institución 80 escritos en los que se le solicitaba que interpusiera recurso de inconstitucionalidad17.
El Real Decreto-ley 16/2012 se completa con el Real Decreto 1192/2012. Este segundo regula, entre otras cuestiones: la condición de persona asegurada y de beneficiaria a efectos del derecho a la asistencia sanitaria en España, con cargo a fondos públicos, a través del Sistema Nacional de Salud; y el procedimiento para el reconocimiento de la condición de persona asegurada y beneficiaria por parte del Instituto Nacional de la Seguridad Social o, en su caso, del Instituto Social de la Marina, estableciéndose igualmente el control y la extinción de dicha condición a efectos del derecho a la asistencia sanitaria pública.
Por tanto, todas las personas que ostenten la condición de aseguradas o de beneficiarias tendrán garantizada la asistencia sanitaria en España, con cargo a fondos públicos, a través del Sistema Nacional de Salud, la cual se
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hará efectiva por las administraciones sanitarias competentes mediante la expedición de la tarjeta sanitaria individual. La Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 1192/2012, de 3 de agosto, establece que aquellas personas que no tengan la condición de aseguradas ni de beneficiarias del Sistema Nacional de Salud podrán obtener, siempre que no tengan acceso a un sistema de protección sanitaria pública por cualquier otro título, la prestación de asistencia sanitaria mediante la suscripción de un convenio especial cuyos requisitos básicos quedaban diferidos a su regulación por orden de la persona titular del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.
De enorme importancia es también la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014 que ha incluido una disposición que establece que las personas desempleadas sin derecho a...
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