Roma Delatoribus Praemiat. La denuncia en el Derecho Público
| Autor | Gabriel Doménech Pascual |
| Cargo del Autor | Universitat de València |
| Páginas | 171-187 |
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Al igual que en otras muchas esferas de la vida social, también en la de la inspección administrativa juega un papel central la colaboración público-privada. Algunos particulares pueden saber más fácilmente que la Administración si el ordenamiento jurídico está siendo violado o respetado. Resulta por ello com-
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prensible que se trate de estimularlos de diversas maneras para que cooperen con los agentes públicos, transmitiéndoles la información que en este punto poseen o razonablemente pueden adquirir.
Una de las manifestaciones más importantes de esta colaboración es la delación (o denuncia). En algunos sectores, como el urbanismo y la defensa de la competencia, constituye normalmente la principal fuente de información de la Administración inspectora, hasta el punto de que la mayoría de los procedi mientos sancionadores y de restablecimiento de la legalidad se inicia como consecuencia de denuncias1. Sin embargo, a pesar de su gran relevancia práctica y de los numerosos problemas que presenta, la delación apenas ha suscitado la atención de nuestra doctrina. Y la que se le ha prestado ha sido ciertamente fragmentaria. Se han publicado así trabajos en los que se analiza si el denunciante puede considerarse interesado en el procedimiento sancionador (REBOLLO PUIG, 1993; COBREROS MENDAZONA, 1995, 2000; PEÑALVER CABRÉ, 2004; GOSÁLBEZ PEQUEÑO, 2012), o si tiene derecho a que su identidad se mantenga en secreto (CASADO CADARSO y VILA MUNTAL, 2007). Se han estudiado algunas de las cuestiones que suscitan las amnistías fiscales (v. gr., MARTÍN FERNÁNDEZ, 2012) o los llamados programas de clemencia (v. gr., RAMOS GÓMEZ y CABRERA MAQUEDA, 2008; ZOIDO, 2008; BERENGUER FUSTER, 2012). Y se han escrito obras sobre la denuncia en sectores especiales, como la inspección tributaria (v. gr., APARICIO PÉREZ, 2002). Pero es evidente que todavía carecemos de una teoría general e integral de la delación en el Derecho público, que nos sirva para comprender mejor esta actividad e iluminar la resolución de estos y otros mu chos problemas jurídicos que la misma plantea. La presente comunicación trata de esbozar las grandes líneas de una teoría tal, así como de detectar algunas posibilidades de mejora de la legislación vigente.
Podemos definir la delación, en sentido estricto, como aquel acto mediante el cual un particular pone en conocimiento de los poderes públicos la comisión de una infracción del ordenamiento jurídico por una o varias personas determinadas. En sentido algo más amplio, podríamos designar también con este concepto aquel acto por el que un individuo proporciona a dichos poderes información relevante sobre una violación del ordenamiento jurídico o sus culpables.
Cabe distinguir diversas clases de delación, según la persona o personas a que se refiera. Podemos hablar de: autodelación (o confesión), cuando uno se denuncia a sí mismo; de heterodelación, cuando uno denuncia a otra u otras personas; y de delación mixta, cuando uno denuncia una o varias infracciones
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cometidas por un grupo de individuos del que él mismo forma parte. Estas tres modalidades plantean problemas prácticos normalmente distintos, que reclaman un tratamiento jurídico asimismo diferente.
La delación puede resultar socialmente beneficiosa, en la medida en que la información suministrada a la Administración por el delator permita alcanzar los fines públicos que esta debe perseguir con su actividad inspectora, que son principalmente dos (FERNÁNDEZ RAMOS, 2002, pp. 21 y ss.).
La inspección cumple, en primer lugar, una función preventiva. El que la Administración obtenga información acerca de las infracciones del ordenamiento jurídico incrementa la probabilidad de imponer sanciones a los infractores, lo que aumenta la eficacia disuasoria de estas (BECKER, 1968).
En segundo lugar, dicha actividad sirve también al restablecimiento de la legalidad vulnerada; permite adoptar medidas -no sancionadoras- de protec ción del orden público para combatir un peligro que lo amenaza de un modo jurídicamente intolerable, o para evitar que ciertos bienes sigan sufriendo daños ilícitos. Piénsese, por ejemplo, en la denuncia efectuada por un empleado de una central nuclear, que hace posible reaccionar inmediatamente frente a una fuga radiactiva y limitar los daños causados por la misma.
Debe notarse que la delación solo sirve a esos dos fines públicos en la medida en que la información suministrada por el delator se corresponde con la realidad y constituye información en el sentido literal de la palabra, por cuanto los conocimientos que aquel facilita a la Administración permiten a esta ampliar o precisar los que la misma tenía ya sobre una determinada violación del ordenamiento jurídico. La denuncia, por lo demás, tendrá tanto mayor valor social cuanto más graves sean las infracciones cometidas o los daños que pueden evitarse adoptando medidas de restablecimiento del orden legal.
La delación pude engendrar también costes para la sociedad. Así ocurre, en primer lugar, cuando la información suministrada por el delator es falsa o total-mente inexacta. Tal actuación puede menoscabar seriamente los intereses legítimos -v. gr., la reputación- de los individuos denunciados, así como distraer a los inspectores del cumplimiento de sus funciones, moviéndoles a realizar costosas actuaciones carentes de utilidad pública.
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La delación puede encerrar, en segundo lugar, una violación de los deberes de confidencialidad que se imponen a determinadas personas. La información suministrada a la Administración puede haber sido obtenida ilícitamente, con menoscabo de ciertos intereses para cuya protección el ordenamiento jurídico establece tales deberes.
La delación, finalmente, puede entrañar serios peligros para los delatores. El denunciante se expone muchas veces a sufrir represalias provenientes de los denunciados o incluso de terceras personas.
El Derecho somete la delación a muy diferentes regímenes, según las cir cunstancias. En determinados supuestos se fomenta la delación, mientras que en otros se hace justamente lo contrario. Veamos por qué, cuándo y en qué medida conviene hacer lo primero o lo segundo, o ninguna de las dos cosas.
La delación implica normalmente costes y beneficios tanto para el delator (privados) como para el conjunto de la comunidad (sociales). Muchas veces existe una discordancia entre los primeros y l os segundos. Imaginemos, por ejemplo, que un miembro de un cártel denuncia sus prácticas anticompetitivas. Es claro que semejante actuación genera costes netos para todos los miembros del cártel, incluido él mismo, mientras que resulta netamente beneficiosa para la sociedad. Pensemos, también, en una denuncia falsa. Podemos suponer que su autor extrae un beneficio al presentarla, pues en caso contrario no la hubiese formulado, mientras que parece obvio que tal denuncia resulta netamente perjudicial para la sociedad. Nótese que en el primer ejemplo referido probablemente se presentarán menos denuncias de las que serían deseables desde el punto de vista del bienestar del conjunto de los ciudadanos, mientras que en el segundo ocurrirá precisamente lo contrario: habrá más denuncias falsas de las que nos convendría a todos que hubiera.
Si la función del Derecho es crear los incentivos adecuados para que la gente trate de realizar conductas socialmente valiosas y se abstenga de llevar a cabo aquellas dañinas para la comunidad, parece claro que el mismo ha de intervenir -y, de hecho, normalmente interviene- cuando se produce una de las referidas discordancias. El objetivo debería ser alinear los incentivos privados que los individuos tienen para denunciar con los costes y beneficios sociales de la denuncia.
El ordenamiento jurídico, por ello, ha de fomentar la delación cuando esta genere externalidades positivas, es decir, cuando los beneficios netos que esta
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conlleva para el delator son inferiores a sus beneficios netos para la sociedad. Y, en cambio, ha de desincentivarla cuando la misma engendre externalidades negativas, o sea, cuando el denunciante no soporte algunos de los costes sociales derivados de la denuncia.
De ahí que convenga castigar las denuncias falsas. De hecho, los artículos 456 y 457 del Código Penal tipifican como delito la denuncia falsa de hechos constitutivos de ilícito penal. Nótese que la sanción prevista es más grave cuando la falsedad afecta a una heterodelación (art. 456 CP) que cuando concierne a una autodelación (art. 457). La razón es evidente. El peligro de que un individuo denuncie falsamente a otros es más grave que el riesgo de que uno haga lo propio con uno mismo, principalmente porque la gente suele tener más incentivos para hacer lo primero que lo segundo, pero también porque el primer tipo de denuncia, por lo general, daña la reputación del denunciado en mayor grado que la segunda.
Análogamente, otras leyes prevén sanciones administrativas para quienes denuncien falsamente hechos constitutivos de ciertos ilícitos administrati vos2. Sin embargo, no hay una ley que con carácter general castigue la denuncia falsa de hechos tipificados como infracciones administrativas. Y las...
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