Le rô le du parlement europé en dans le contrô le des agences de l'espace de liberté, de sécurité et de justice

Autor:Daniel Warin
Páginas:11-20
 
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I Introduction

Sans rentrer dans le débat relatif à la définition des agences européennes et plus spécifiquement de celles qui relèvent du domaine de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, il faut d’abord rappeler que l’une des principales raisons ayant présidé à la création des agences au sein des différents organes de l’Union est le souhait de pouvoir doter ces structures d’une auto-nomie réelle dans leurs capacités opérationnelles.

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Cependant, cette autonomie recherchée n’est pas pour autant synonyme pour les agences d’absence de contrôle de la part des institutions de l’Union pour qui le maintien d’un contrôle plus ou moins strict est au contraire un souci constant afin de conserver à tout le moins un leadership politique sur les agences, ces efforts pour maintenir leur contrôle conduisant aussi à une lutte entre les institutions pour défendre leurs rôles respectifs à cet égard.

Cette opposition entre autonomie et responsabilité est bien sûr d’un intérêt tout particulier pour ce qui concerne les agences de l’espace de liberté, de sécurité et de justice dès lors que les activités ce celles-ci sont liées aux droits fondamentaux qu’elles sont susceptibles de remettre directement en cause. Ce risque est d’ailleurs d’autant plus important depuis qu’au-delà d’un simple rôle de coordination ou de facilitation technique, les agences ont de jure ou de facto développé leurs compétences, conduisant ainsi à de possibles chevauchements de responsabilité avec les é tats membres. On peut rappeler à cet égard le cas emblématique des opérations conjointes que FRONTEx a été appelé à coordonner, à propos desquelles la Cour européenne des droits de l’homme a relevé dans son arrêt dans l’affaire Hirsi1 le manque de clarté concernant les responsabilités respectives des é tats membres et de l’agence.

En matière de contrôle des agences le Parlement européen a beau jeu de revendiquer un rôle clef en raison du principe démocratique requérant une responsabilité politique de tout organe exerçant un pouvoir exécutif2

Mais les é tats membres ne semblent pas prêts à renoncer au rôle prédominant qu’ils estiment être le leur dans la mesure où les agences de l’espace de liberté, de sécurité et de justice sont fondamentalement chargées de faciliter la coopération entre eux dans un domaine relevant de leur souveraineté.

C’est donc dans ce contexte que se pose la question de savoir comment le Parlement européen a cherché à développer son rôle en matière de contrôle des agences de l’espace de liberté, de sécurité et de justice et quel type de contrôle, ex ante ou ex post, a été privilégié.

à cet égard, le Parlement a agi en tant qu’organe législatif en charge de modeler le statut des agences et d’exercer les rôles de contrôle traditionnellement dévolus aux institutions parlementaires. Mais il a aussi un rôle à jouer dans le contrôle de la structure des agences et de leur gouvernance.

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II Le contrôle du parlement européen comme législateur et organe parlementaire
1. La création et la définition du statut des agences

Lors de l’apparition des agences dans le paysage institutionnel de l’Union, le Parlement n’était impliqué qu’à minima.

Ceci est particulièrement vrai pour la création d’EUROPOL, prévue dans le traité de Maastricht, qui a été établi par une convention internationale comme un organe de coopération inter gouvernementale financé par les seules contributions des é tats membres, sans la moindre implication du Parlement qui n’a pas été consulté, ni même semble-t-il informé.

Dans les meilleurs cas, la création des agences pouvait résulter de:

— L’usage de la clause de fiexibilité maintenant réécrite sous l’article 352 TFUE, à laquelle il a été fait recours pour adopter le règlement (CEE) nº 302/93 du Conseil du 8 février 1993 portant création de l’observatoire européen des drogues et des toxicomanies ou le règlement (CE) nº 168/2007 du 15 février 2007 établissant l’agence de l’Union européenne pour les droits fondamentaux.

— L’utilisation des articles des Traités relatifs aux politiques dans les champs desquels les agences devaient opérer.

Cependant, bien que cette approche législative ait été approuvée par la Cour de justice dans son arrêt dans l’affaire C-217/043, elle ne supposait en tout état de cause qu’une simple consultation du Parlement pour ce qui concerne la création des agences de l’ancien troisième pilier (comme cela a été le cas pour le CEPOL, EUROJUST ou FRONTEx ), avec les évidentes limitations que cela implique au regard de la capacité du Parlement d’in-fluencer le contenu de l’acte adopté dans ces conditions.

Ce n’est qu’avec l’extension du domaine de la procédure législative ordinaire que le Parlement est maintenant impliqué au même titre que le Conseil dans la création des agences de l’espace de liberté, de sécurité et de justice ou dans la révision de leur statut, avec toutefois l’exception notable du Parquet européen prévu à l’article 86 TFUE qui prévoit une décision du Conseil statuant à l’unanimité après approbation du Parlement.

C’est ainsi que le Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO) né en 2010 a été la première agence créée par un règlement du Parlement et du Conseil4 qui viennent aussi de revoir le statut d’EUROPOL et de FRONTEx en attendant celui d’EUROJUST.

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Ces cas de révision des actes fondateurs des agences peuvent être l’occasion pour le Parlement de chercher à promouvoir un meilleur contrôle sur celles-ci. Malgré l’absence de caractère obligatoire de cet instrument, ceci pourrait notamment passer par un respect plus strict des principes établis dans l’approche commune sur laquelle le Parlement, le Conseil et la Commission se sont mis d’accord en juillet 2012, notamment pour ce qui concerne la structure et la gouvernance des agences.

Ce nouveau pouvoir dont dispose le Parlement pour contribuer à façonner les agences est illustré par l’inclusion dans le...

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