Riflessioni in tema di pubblicità telematica dei provvedimenti amministrativi
| Autor | Angelo Giuseppe Orofino |
| Cargo del Autor | Professore Associato di Diritto Amministrativo. Università Llum-Jean Monnet (Italia) |
| Páginas | 481-496 |
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Ver nota 1
Un primo passo compiuto per cercare di garantire una maggiore trasparenza delle p.a., utilizzando a tal ine le risorse oferte dall’innovazione tecnologica, è stato quello di prevedere forme di partecipazione telematica degli atti amministrativi.1È, infatti, proprio la capacità difusiva tipica dei portali e dei siti informatici -i quali consentono una divulgazione delle informazioni altrimenti non possibile-,2a incoraggiare il ricorso ad Internet quale strumento di comunicazione dei dati.3
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Ovviamente, perché la pubblicità telematica si riveli eicace, è necessario che sia efettuata nel rispetto di regole ben precise, volte a garantire l’efettività del processo comunicativo.
Internet, infatti, non è soltanto un mezzo virtuoso, che consente di abbattere barriere e di accedere virtualmente alle informazioni di interesse. La Rete, come ogni strumento tecnico, può anche porre delle barriere e, quindi, se adoperata senza le dovute cautele, assumere valenza discriminante.
Occorre, dunque, che si diano norme chiare sulla pubblicità telematica, tese a presidiare il buon esito delle vicende partecipative.4Sennonché, tali regole sono a lungo mancate, anche perché l’attenzione del legislatore per le misure di conoscenza on line è apparsa, almeno in un primo momento, alquanto tiepida.5Solo per gli appalti pubblici (e, in particolare, per i bandi di gara) si sono avute indicazioni di maggiore dettaglio -dovute soprattutto all’interesse comunitario per la materia-, ma anche in questo settore i problemi non sono mancati.6Prima delle recenti riforme in tema di pubblicità telematica, dunque, la normativa statale recava un fugace cenno a tali mezzi conoscitivi, che aveva prodotto non poche incertezze in merito al loro valore giuridico.
Se ne è parlato nell’art. 4 del Codice dell’amministrazione digitale7(in tema di partecipazione procedimentale) e, soprattutto, nell’art. 9 del Cad (sulla partecipazione democratica comunitario applicabile alle aggiudicazioni di appalti non o solo parzialmente disciplinate dalle direttive «appalti pubblici», dove viene afermato che «l’ampia disponibilità e la facilità di utilizzazione di Internet rendono gli avvisi pubblicitari di appalti pubblicati sui siti molto più accessibili, in particolare per le imprese di altri Stati membri e le Pmi interessate ad appalti di importo limitato. Internet ofre un’ampia gamma di possibilità per la pubblicità degli appalti pubblici».
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on line). Anche l’art. 12 del Cad ha prescritto che le p.a. organizzino la propria attività servendosi delle tecnologie, e che queste debbano essere adoperate come strumento di interazione con i privati.
Si tratta, però, di norme dal sapore programmatico, così come sono programmatiche le disposizioni contenute nell’art. 3 bis della l. n. 241/1990, a mente del quale le pubbliche amministrazioni -per conseguire una maggiore eicienza-, devono adoperare la telematica nei rapporti interni, con gli altri soggetti pubblici e con i cittadini.
Né, poi, particolare rilievo hanno avuto gli artt. 53 e 54 del Cad,8nel testo vigente prima delle varie riforme,9così come non lo hanno nella versione attualmente in vigore.10Attraverso tali norme si sono indicate la struttura e le caratteristiche che debbono avere i siti informatici degli enti pubblici, e si è prescritto11quali siano le informazioni che necessariamente essi debbano ofrire. Poco, però, si è detto circa il valore da riconnettersi alla pubblicazione su tali siti, come pure sulle conseguenze di eventuali inesattezze dei dati difusi in Rete: si dispone, infatti, che le amministrazioni debbano garantire la correttezza delle informazioni e la conformità all’originale dei provvedimenti pubblicati in Internet,12 ma non si dice alcunché circa possibili errori.
Si tratta di formule vaghe e poco precise, che non recano una disciplina esaustiva.
Ciò non consente di sfruttare appieno le potenzialità comunicative della Rete: si è già ricordato, infatti, che la difusione informatica degli atti potrà realmente contribuire alla loro migliore conoscibilità solo qualora tale difusione avvenga nel rispetto di regole di immediata percezione e conosciute dai cittadini.
Tali regole devono aver riguardo quanto meno: a) alla tipologia dei siti deputati alla pubblicazione, chiarendo se siano idonei alla aissione telematica solamente quelli pubblici (e, in tal caso, quali), o anche le testate giornalistiche telematiche, i portali di attualità e servizi, ecc.; b) agli indirizzi telematici dei siti; c) all’eicacia giuridica della pubblicazione; d) ai termini di aissione dei provvedimenti comunicati in Rete; e) alle modalità di compimento della pubblicazione telematica: si deve, cioè, speciicare se gli atti debbano essere pubblicati per intero o in estratto; quale debba essere la loro collocazione e la visibilità data all’interno
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del sito; se gli estratti debbano contenere dei link al testo dell’atto, magari pubblicato per esteso in altro sito.13Tutto ciò dimostra la particolare necessità di regole certe che disciplinino l’utilizzo delle nuove misure partecipative. Regole necessarie anche quando vi siano disposizioni settoriali che rechino norme speciiche e riferite a taluni procedimenti: in simili ipotesi, infatti, la disciplina di più ampia applicazione intersecherà e completerà quella di settore, costituendo una «base d’appoggio» applicativa ed esegetica per quest’ultima.
Sennonché, una normativa generale in materia è a lungo mancata.
Solo negli ultimi anni, dapprima con l’art. 32 della l. n. 69/2009 e, poi, con le disposizioni promulgate con l’espresso intento di contrastare la corruzione,14si sono date prescrizioni sulle misure di conoscenza collettive on line non limitate a singoli procedimenti amministrativi.
Ancorché molte norme in tema di pubblicità telematica siano contenute anche nel d.lgs. n. 33/2013,15le disposizioni di maggior rilievo continuano ad essere recate dall’art. 32 della l. n. 69/2009, che rimane la disposizione di riferimento quando si voglia indagare il valore giuridico della comunicazione in Rete di atti amministrativi.
L’analisi, dunque, non può che principiare dal suo scrutinio.
In essa si è previsto innanzitutto che, a far data dall’1 gennaio 2010, gli obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti aventi legale efetto si intendono assolti con la divulgazione sui propri siti informatici da parte delle amministrazioni e degli enti pubblici «obbligati».16Si è aggiunto, poi, che sifatti adempimenti possono essere attuati anche mediante utilizzo di siti informatici di altre amministrazioni o altri enti pubblici obbligati, ovvero di loro associazioni.17Al ine di garantire e di facilitare l’accesso alle pubblicazioni telematiche di atti amministrativi efettuate in ottemperanza dello stesso art. 32, il Cnipa18ha il compito di realizzare e gestire un portale di accesso ai vari siti degli enti pubblici.19
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Solo per quel che riguarda la pubblicazione sulla stampa quotidiana di atti e provvedimenti concernenti procedure ad evidenza pubblica o bilanci, si è temporaneamente mantenuta in vigore la disciplina già esistente, con l’ulteriore previsione che alla pubblicità cartacea si aianchi quella telematica, da efettuarsi secondo modalità a stabilirsi in un regolamento attuativo, poi emanato con d.P.C. del 26 aprile 2011.20Si è aggiunto, inoltre, che a decorrere dall’1 gennaio 2011,21ovvero -limitatamente agli atti delle procedure di appalto ed ai bilanci-, dall’1 gennaio 2013, le pubblicazioni efettuate in forma cartacea non hanno più efetto di pubblicità legale, e che quella even-tualmente posta in essere mediante quotidiani, debba essere considerata misura conoscitiva «integrativa».22Inine, si è disposto che è fatta salva la pubblicità in Guue ed in Guri,23nonché quella efettuata per il tramite del sito informatico del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti di cui al decreto del Ministro dei lavori pubblici 6 aprile 2001,24e del sito informatico presso l’Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, prevista dal Codice dei contratti pubblici.
La disciplina riassunta nel paragrafo che precede appare, sin dalla lettura del primo comma, di non semplice esegesi. Dubbi sorgono già con riferimento all’ambito oggettivo di applicazione della disposizione, cioè a dire con riferimento agli atti che devono essere pubblicizzati ai sensi dell’art. 32.
Come già accennato, infatti, la norma scrutinata prescrive che dall’1 gennaio 2011 debbano ritenersi implicitamente abrogate tutte le disposizioni che prevedano una qualsivoglia forma di pubblicità collettiva, che non sia espressamente confermata dal comma 7.25
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Pare, quindi, di capire che, tranne le misure partecipative per le quali non si applica il comma 7 innanzi citato, tutte le altre devono ritenersi non più necessarie e, quindi, sostituibili con la comunicazione on line.26Una simile opzione ermeneutica appare confermata dalla analisi del comma 5 dell’art. 32, il quale, come detto, prevede che le pubblicazioni in forma cartacea efettuate oltre una determinata soglia temporale27non avranno valore di pubblicità legale28ma, al più, rilievo unicamente «integrativo».29L’assertività usata nel comma 5 fa credere (probabilmente in maniera errata, come si vedrà a breve) che anche le eccezioni previste dal precedente comma 2 per le procedure ad evidenza pubblica non possano più essere invocate una volta che sia scaduto il termine previsto dal comma 5.
Alla cautela che, in passato è stata...
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