Revisitando el concepto de minoría: Derecho Internacional, Derecho Europeo y práctica española (A propósito de la aplicación del Convenio Marco para la protección de las Minorías Nacionales)
| Autor | Mª del Carmen Barranco Avilés/Montserrat Abad Castelos |
| Páginas | 15-54 |
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Resulta difícil abordar desde una perspectiva jurídica la caracterización del fenómeno minoritario. El término es equívoco, polisémico —basta reparar en las seis diferentes acepciones que del mismo ofrece el Diccionario de la Real Academia Española1 y esencialmente relativo y relacional: se es minoría con relación a algo. Como consecuencia de lo anterior, a la hora de encarar el examen de la cuestión de la protección de las minorías desde la perspectiva del Derecho internacional —y más concretamente, de abordar el problema de su definición— se hace necesario afrontar una cuestión previa como es la de deslindar la caracterización sociológica de las minorías de la propiamente jurídica.
Desde esta perspectiva, conviene señalar que existen numerosos colectivos a los que se caracteriza como minorías y que no lo son cuando se adopta un enfoque jurídico. Sin duda, el caso más evidente lo plantean las denominadas «minorías sexuales», en relación con las cuales su tratamiento jurídico discurre no en el marco del denominado Derecho de las minorías, sino en el contexto del principio de no discriminación2. También conviene advertir que en un plano diferente se sitúan las «minorías religiosas». En este caso, la situación puede parecer paradójica pues estos colectivos se hallan en el origen de la propia noción de minoría desde la perspectiva jurídica internacional, si bien los desarrollos más consistentes en torno a la protección de las mismas se han vertebrado en torno al concepto de libertad religiosa; de hecho, su inclusión entre los colectivos identificados como minorías en los textos jurídicos internacionales no ha sido óbice para que su protección en ese concreto marco posea un carácter residual3. Asimismo, otro colectivo que también discurre hoy al margen del
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tratamiento jurídico de las minorías es el de los pueblos indígenas. En este caso, si bien el enfoque ha podido coincidir históricamente —como revela expresivamente la equiparación establecida en el art. 30 de la Convención sobre los derechos del niño, de 20 de noviembre de 19894—, los desarrollos posteriores tanto de Derecho internacional como de Derecho interno han
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tendido a sustraerlo de este marco para conferirle una autonomía propia5.
Finalmente, como señalara hace años F.M. Mariño Menéndez, tampoco interesan a la regulación jurídica internacional los supuestos de grupos vulnerables como las personas con discapacidad o los niños6, ni las «mayorías
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minorizadas» —aquellas en las que un colectivo mayoritario es objeto de un tratamiento discriminatorio: el ejemplo, bien conocido, lo ha planteado históricamente el tratamiento discriminatorio de la población femenina, sin perjuicio de que puedan plantearse otro tipo de exponentes, como revela el caso de la población chiíta del Emirato de Bahrein7—.
Por otra parte, afrontar el estudio jurídico internacional de las minorías requiere reparar en la diversa naturaleza que ofrecen los enfoques construidos desde la perspectiva del Derecho internacional general de los generados en ámbitos particulares y, muy especialmente, en el Derecho europeo. Si bien —e incidiremos en ello— son de indudable importancia los desarrollos producidos a nivel universal —en el marco de la Organización de las Naciones Unidas8— también lo son —y poseen una importancia decisiva a nuestros efectos— los realizados en el ámbito regional europeo en donde la acción de diferentes organizaciones con implantación en el área —particularmente la Organización de Seguridad y Cooperación en Europa y el Consejo de Europa (especialmente esta última)— y la práctica de los Estados han conformado desarrollos normativos de naturaleza singular: el término «minorías nacionales» consagrado en este ámbito apunta —pese a las apariencias— a una realidad sustancialmente distinta de la evocada en las normas del Derecho internacional general.
De hecho, la perspectiva eurocéntrica parece absolutamente necesaria a la hora de abordar un enfoque riguroso del problema, pues las manifes-
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taciones presentes en este área no tienen parangón con las existentes en otros ámbitos regionales. En este orden, resulta significativo —y profundamente revelador— el silencio que sobre las minorías guardan textos de indudable relevancia como la Convención Interamericana de Derechos Humanos, la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos o la reciente Declaración sobre Derechos Humanos de la ASEAN, de 18 de noviembre de 20129.
En todo caso, esta aportación no pretende afrontar aspectos bien analizados por la doctrina —y a los que (acaso ligeramente) hemos tenido ocasión de contribuir hace ya algún tiempo— sino revisitar —si se permite el barbarismo— a la luz de la práctica internacional y la literatura científica reciente una cuestión —la noción de minoría— en torno a la cual sigue persistiendo el desacuerdo; disenso al que en la medida de sus posibilidades —y no son pocas— contribuye nuestro Estado. Por otra parte, dado el breve espacio asignado por los editores ceñiremos nuestra atención —preferente, aunque no exclusivamente— a los desarrollos relacionados con la aplicación del Convenio Marco para la protección de las Minorías Nacionales (en lo sucesivo CMMN), de 1 de febrero de 199510, diligentemente concluido, aunque no tanto aplicado, por nuestro país.
En el Derecho internacional no existe una definición generalmente aceptada de minoría. Este hecho ha sido minimizado so pretexto del
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carácter meramente abstracto que poseería tal empeño11. Sin embargo, hace ya años teníamos ocasión de advertir que:
Aunque en el D.º internacional se suele atribuir a las definiciones unos efectos taumatúrgicos que distan de corresponderse con la realidad —p.e. Definición de la agresión— la inexistencia de una definición introduce un factor de incertidumbre no desdeñable, máxime si se piensa que el problema no radica tanto en una presunta inaprehensibilidad del fenómeno minoritario cuanto en aspectos concretos que dificultan la aceptación de una posible noción por parte de los Estados (criterio objetivo o subjetivo para su identificación, alcance del calificativo “nacional”, relativismo/contextualismo del concepto, eventual inclusión de ciertos grupos vulnerables)
.12De hecho, pese a su supuesta inanidad, han sido numerosos los intentos por ofrecer una caracterización del fenómeno minoritario. Merece la pena por tanto abordar siquiera someramente el examen de las sucesivas tentativas encaminadas a tal fin.
En el periodo de entreguerras, la Corte Permanente de Justicia Internacional tuvo ocasión de abordar la cuestión. Inicialmente, sin embargo, sus pronunciamientos pusieron de relieve las dificultades asociadas con la concreción del fenómeno, tal como puso de manifiesto la Sentencia de 26 de abril de 1928, Derechos de las minorías en la Alta Silesia (Escuelas minoritarias), cuando tras sostener que la determinación de la existencia de una minoría es una «cuestión de hecho», afirmó que:
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l’appartenance à une minorité, notamment de race ou de langue, ne ressort pas clairement des faits. Une telle incertitude pourrait, par exemple, exister en ce qui concerne la langue, là où une personne ne parle ni l’allemand ni le polonais littéraire, ou bien connaît et emploie plusieurs langues, et, en ce qui concerne la race, dans le cas de mariages mixtes. Si les autorités voulaient procéder à la vérification ou à la contestation du contenu de la déclaration de la personne elle-même, il est peu probable que, dans de tels cas, elles pourraient arriver à un résultat plus conforme à la réalité
.13En cambio, poco más tarde en su Opinión consultiva de 31 de julio de 1930, Comunidades greco-búlgaras, la Corte afrontó una caracterización del fenómeno minoritario que iba a a gozar de amplio predicamento, hasta el punto de inspirar posteriores desarrollos. Se afirma allí que una minoría (comunidad) se presenta:
… comme une collectivité de personnes vivant dans un pays ou une localité donnés, ayant une race, une religion, une langue et des traditions qui leur sont propres, et unies par l’identité de cette race, de cette religion, de cette langue et de ces traditions dans un sentiment de solidarité, à l’effet de conserver leurs traditions, de maintenir leur culte, d’assurer l’instruction et l’éducation de leurs enfants conformément au génie de leur race et de s’assister mutuellement
.14Reiterando...
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