Revisión jurisdiccional (I). El procedimiento en materia de personal
| Autor | Alberto Palomar Olmeda |
| Páginas | 813-835 |
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El presente Capítulo recoge las características esenciales y particulares en que la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa establece en el enjuiciamiento de las cuestiones del personal, término con el que se hace referencia, a su vez, al enjuiciamiento de las cuestiones derivadas de la aplicación del estatuto de los funcionarios públicos —en expresión del artículo 103.3 de la CE— y, por tanto, incluyendo tanto la aplicación a las relaciones de los funcionarios públicos (en su acepción más general y al margen de su estatuto concreto de aplicación) o en aquellas parcelas administrativas de la relación laboral sometidas al Derecho público1.
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Castillo-Badal intenta una sistematización de estas últimas indicando que el concepto incluye, además de las convencionales, todas las cuestiones relacionadas con el personal estatutario o de Derecho administrativo, los interinos, el personal eventual y los funcionarios de la Administración de Justicia. Se incluyen «también las cuestiones referentes a la selección del personal laboral de nuevo ingreso. Como dice el Tribunal Supremo «todas las relacionadas con nacimiento, contenido, modificación y extinción de la relación de servicios, incluidos los actos que se dictan en aplicación del régimen de clases pasivas, abstracción hecha de que el beneficiario de la pensión sea causante de la misma o sus familiares» Así entre otros los Autos de 17 de octubre de 1995 y 16 de junio de 1997»2.
La novedad más importante de la regulación establecida por la Ley 29/1988, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa consiste en haber sustituido la existencia de un proceso especial para el enjuiciamiento de estos asuntos por su sometimiento al proceso general, si bien, manteniendo una serie de peculiaridades en la tramitación procesal cuya esencia no es otra que la de intentar una abreviación del proceso para tratar de conseguir, a su vez, que la resolución de estos asuntos no se vea contagiada e implicada en la que, sin duda, sigue siendo la asignatura pendiente de la jurisdicción contencioso-administrativa: su lentitud. Es lo cierto que la atribución competencial de muchos de estos asuntos a los órganos jurisdiccionales contencioso-administrativo de carácter unipersonal ha supuesto una reducción evidente del problema y ha señalado algunas de las reglas de lo que puede ser una fórmula para diseñar el modelo tipo de enjuiciamiento.
Antes de abordar, en concreto, las especialidades procesales en materia de personal es necesario situar nuestro análisis en el marco general del proceso contencioso-administrativo actual para en segundo término, examinar, si quiera sea de forma breve, la evolución histórica de la fiscalización de este tipo de actos administrativos.
El enjuiciamiento de las denominadas cuestiones de personal está sometido, como no podía ser menos y en consonancia con el contencioso en general,
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al fenómeno de adaptación general del contencioso-administrativo a los postulados constitucionales3.
No es este el momento de un análisis detenido de la adaptación a los modelos constitucionales que trasciende al objetivo actual. Si bien si parece necesario situar la cuestión dentro de su contexto para no formar una sensación de particularidad o aislamiento por razón de la materia que no es real-mente ajustado.
A esta adaptación se refirió, desde hace algunos años, García de Enterría4
quien, en relación con el contencioso francés señalaba que en «un sistema en el que 600 sentencias condenatorias de la Administración por año no se cumplen, simplemente porque la Administración se niega a ello, es difícil que pueda mantener su legitimación en una sociedad y un orden político como los actuales».
Es evidente que si aquella estadística pudiera obtenerse referida al caso español, la conclusión podría no ser diferente prácticamente cualquiera que sea el momento temporal que elijamos para el análisis. En este contexto debe indicarse que las disfuncionalidades del contencioso español, en general, no pueden ser reducidas a la existencia de un defectuoso sistema de ejecución de las sentencias, sino que ha adolecido de otras más de no importancia entre las que pueden citarse las de la regulación de las medidas cautelares, la lentitud de los procesos, las propias técnicas de anulación y plena jurisdicción, la necesidad del recurso administrativo previo y obligatorio (cuyo índice de resolución favorables, el plazo en el que se realizan y lo que se tarda en cumplir dichas resoluciones, hacen meditar seriamente la conveniencia y utilidad de su mantenimiento como presupuesto procesal obligatorio), el escaso interés que la Administración presta a la confección del expediente administrati-
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vo, o las dificultades prácticas para articular los medios probatorios, y que configuran un panorama que exige la adopción de medidas para evitar una pérdida de legitimación popular que, sin duda, se ha iniciado ya en un proceso de difícil reversión.
La mayor parte de estas cuestiones han sido abordada, primero y de forma específica, por la Ley 29/1998 y, más tarde, y en forma genérica con la publicación de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. El acierto y la eficacia de la regulación debe evaluarse con el tiempo y con su aplicación efectiva cuando algunos puntos no aclarados —como el alcance supletorio de la LEC— resulten definitivamente zanjados.
Lo que no cabe negar es que, desde una perspectiva práctica, las cuestiones generales a las que nos venido refiriendo han lastrado el funcionamiento de este orden jurisdiccional en los últimos tiempos pero, es cierto, también que cobran una específica relevancia en las cuestiones de personal en la que los valores de agilidad, rapidez y eficacia se convierte en un instrumento cuya omisión hace la revisión cuya más que dudosa.
Con carácter general puede señalarse que la revisión de los actos administrativos dictados en aplicación de las normas de función pública ha presentado históricamente, como anteriormente se ha indicado, aspectos diferenciales respecto de la revisión general del resto de actos administrativos. Esos aspectos diferenciales han ido desde la exclusión de la revisión, al sometimiento de éstos a órganos no estrictamente jurisdiccionales, para concluir con su revisión por los Tribunales ordinarios, agrupados en un orden específico —el contencioso-administrativo—, sí bien, a través de un procedimiento especial con marcadas singularidades procesales. De ahí a la situación actual de supresión del citado procedimiento especial y conocimiento de estas cuestiones mediante el proceso general con algunas peculiaridades procesales.
En un plano ya más concreto, González Pérez5señala que la anterior Ley de lo Contencioso-administrativo excluía de su ámbito de aplicación «las correcciones disciplinarias impuestas a los funcionarios públicos civiles o militares, excepto las que implique separación del cargo de empleados inamovibles según la Ley». Es decir, que sólo eran revisables en sede jurisdiccional los actos que implicasen la ruptura de la relación jurídica establecida entre el funcionario y la Administración, siempre que dicha relación tuviese el sustento de la inamovilidad reconocida en normas legales.
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No obstante, esta exclusión no se corresponde con una tónica general de la época marcada por la ampliación de los contornos de la revisión jurisdiccional. De ahí que la jurisprudencia6buscase inmediatamente la reducción de este ámbito de exención de fiscalización, cosa que se logró, como tantas veces en el contencioso-administrativo7.
Mediante la fiscalización inicial del procedimiento administrativo de adopción del acto administrativo, aun cuando la decisión final fuese, como se ha dicho, infiscalizable.
El ámbito de enjuiciamiento era, por tanto, el de todo el estatuto de los funcionarios públicos con la exclusión del régimen disciplinario en el que la labor jurisdiccional tenía por objeto únicamente asegurar la regularidad del procedimiento de imposición de la sanción.
Contrariamente a lo que suele ser habitual la evolución histórica no trajo una superación de las insuficiencias y disfuncionalidades de la normativa anterior sino que creó otras nuevas de mayor calado. Así, la Ley de 18 de mayo de 1944, excluyó del ámbito de la Jurisdicción Contencioso-administrativa «las resoluciones de la Administración Central, referentes a personal que no implicasen separación del Cuerpo o Servicio de funcionarios inamovibles», la fiscalización de estas cuestiones, ahora excluidas del contenciosoadministrativo, se atribuía al Consejo de Ministros a través del denominado «recurso de agravios», cuya resolución se adoptaba previo dictamen del Consejo de Estado.
La resolución de los «asuntos de personal» por un órgano político no jurisdiccional mereció fuertes críticas de la doctrina, que reclamaba la fiscalización jurisdiccional de estos actos administrativos8. Esta etapa de exclusión parcial (ya que, como se ha dicho, no afectaba a los actos administrativos en virtud de los cuales se separase...
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