La revisión del artículo 145 ce en el contexto de una reforma federal de la constitución

Autor:Ignacio González García
Cargo:Prof. Contratado Doctor de Derecho Constitucional Universidad de Murcia
Páginas:117-153
RESUMEN

En el actual contexto de profunda crisis del modelo territorial diseñado por la Constitución Española de 1978, son muchos los autores que han abogado por una reforma del Estado de las Autonomías en clave federal. Bien para transformarlo plenamente en un Estado federal, bien para corregir en un sentido más federal algunos de sus instrumentos disfuncionales. Uno de ellos es, sin duda, la colaboració... (ver resumen completo)

 
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N.º 103, septiembre-diciembre 2018, págs 117-153 119
Fecha recepción: 21.11.2017
Fecha aceptación: 3.05.2018
LA REVISIÓN DEL ARTÍCULO145CE
EN EL CONTEXTO DE UNA REFORMA
FEDERAL DE LA CONSTITUCIÓN
IGNACIO GONZÁLEZ GARCÍA1
Prof. Contratado Doctor de Derecho Constitucional
Universidad de Murcia
I. EL FRACASO DE NUESTRO MODELO
DEREPARTOTERRITORIAL DEL PODER
YELDEBATESOBRESUS ALTERNATIVAS
Que el modelo de reparto territorial del poder que propuso la Constitución Espa-
ñola de 1978 y el desarrollo que el legislador estatutario ha venido dando al mismo
en las últimas décadas se encuentra en crisis —veremos si reversible o no— es algo
que ya nadie discute.
Durante años, al menos hasta el conflicto político iniciado con la reforma del
Estatuto de Autonomía de Cataluña del año 2006 y la grave depresión económica
de los años 2008 y siguientes2, habíamos aceptado mayoritariamente —tanto acto-
1 Departamento de Fundamentos de Orden Jurídico y Constitucional. Fac. de Derecho.Esc. A. 2
planta. Universidad de Murcia. Campus de La Merced. 30001 Murcia. Email: igongar@um.es
2 Ambas crisis, la político-institucional y la económica, han sido, sin duda, detonante decisivo
de la eclosión del modelo territorial. Pero, además, a mi entender, existe un tercer elemento clave
en la explicación de la quiebra del mismo. Elemento que, por acientífico, no entra ni puede entrar
nunca en nuestro modo de analizar los aspectos jurídico-constitucionales del problema, pero que
no está de más dejar señalado. Es lo que MUÑOZ MACHADO, S. (2014) ha calificado, con unas
buenas dosis de sarcasmo, como la «idiosincrasia ibérica» en su obra Cataluña y las demás Españas,
Barcelona, Editorial Planeta, págs.125 y 126: «Habría que indagar en qué medida algunas
peculiaridades de los habitantes de Iberia se proyectan en la conducta política. Si ha sido mil veces
dicho que los españoles son señaladamente envidiosos y que se desviven mirando de reojo lo que
hacen sus vecinos, es probable que la emulación sea uno de los estímulos de que se valen los
legisladores españoles para decidir qué normas producir. No es la necesidad de regulación sino el
deseo de no ser menos que los demás la motivación de muchas leyes. O incluso por parecer tan
poderosos como el dios Estado. Otro elemento importante de la idiosincrasia ibérica es la natural
tendencia a someter a prueba continuamente el marco de convivencia. Los legisladores españoles
tienen la costumbre de poner sus capacidades a prueba y situarse muy próximos al precipicio donde
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res políticos como doctrina académica— la premisa de que el Estado autonómico
era una fórmula exitosa. Es más, vinculábamos el enorme progreso de nuestro
Estado del bienestar al paralelo desarrollo del proceso autonómico, en la medida en
que han acabado siendo las Comunidades Autónomas quienes asumen la mayor
parte de los servicios de prestación propios del Estado Social3.
Y ello pese a la evidencia, ya mucho antes de 2006, de que los tres grandes fines
que el constituyente de 1978 perseguía al abrir la puerta a la descentralización polí-
tica del país no se estaban alcanzando a plena satisfacción, especialmente el más
relevante de todos ellos. En efecto, el modelo pretendía: por un lado, profundizar en
el proceso democratizador que la Constitución inició, en el entendido de que la des-
centralización política es un importante instrumento de acercamiento del poder
público a los ciudadanos y, por tanto, de participación de los mismos en las decisiones
públicas; y buscar, además, una mayor eficiencia en la prestación de los servicios públi-
cos, en la idea de que una Administración más cercana es una Administración más
eficaz; pero, por otro lado, lo que principalmente se pretendió fue lograr la plena
integración en el sistema de los nacionalismos periféricos de manera que se asegurara
así, con la satisfacción de buena parte de sus reivindicaciones en política territorial,
la unidad y la convivencia que entonces se iniciaba bajo el amparo de un nuevo Tex-
to Constitucional4.
Sin entrar en consideraciones —casi extra jurídicas— sobre la consecución o no
de los dos primeros fines citados, hoy resulta lamentablemente evidente que el terce-
ro de ellos nunca se alcanzó. Por ello, hace ya algunos años que tanto desde el ámbito
estrictamente político como desde el doctrinal se vienen planteando tres grandes vías
alternativas al modelo territorial vigente5:
a) Como es bien conocido, ya en 2004 el Parlamento vasco aprobó la Pro-
puesta de reforma del Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi —cono-
cida como Plan Ibarretxe—, que fue rechazada en Cortes Generales por
se inicia el vacío y lo insondable. Ocurre, por ejemplo, que el legislador estatal produce leyes sobre
asuntos que, evidentemente, no debería regular porque deben considerarse competencia autonómica
por su naturaleza, aun en la hipótesis de que las reglas de reparto no estén claras. Las Comunidades
Autónomas hacen lo mismo pero al revés. O sea, que lo nuestro es andar siempre por el borde de
las simas; en los límites de la gran crisis».
3 Vid., por todos, CONTRERAS CASADO, M. (2010), «La vieja apuesta por el federalismo y sus
dificultades», en TUDELA ARANDA, J. y KNÜPLING, F. (Eds.), España y modelos de federalismo,
Madrid, Fundación Manuel Giménez Abad – CEPC, pág.106. Y no sólo entre nosotros: el Informe «The
Economist Intelligence Unit’s Index of Democracy 2008» del prestigioso semanario The Economist,
alababa en este mismo sentido el desarrollo del proceso autonómico en nuestro país. Vid. en http://
graphics.eiu.com/pdf/democracy%20index%202008.pdf
4 Vid., por todos, TAJADURA TEJADA, J. (2000), El principio de cooperación en el Estado Autonómico,
Granada, Comares, págs.37-42.
5 Vid. una perspectiva general del problema en OLIVER ARAUJO, J. (Dtor.) (2014), El futuro
territorial del Estado español. ¿Centralización, autonomía, federalismo, confederación o secesión?, Valencia, Tirant
lo Blanch.
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cuanto planteaba una confrontación abierta con el Texto Constitucional
al hacer pivotar todo su contenido sobre la base de una soberanía origi-
naria del País Vasco y el consecuente derecho de ese territorio a la segre-
gación del Estado. Lo sucedido en Cataluña vino, sin embargo, por una
vía distinta. La STC 31/2010, que resolvió los diferentes recursos plan-
teados contra el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006, marcó el
punto de partida del llamado proceso secesionista en aquella Comunidad
Autónoma. Las aspiraciones independentistas de unas fuerzas políticas,
antes claramente minoritarias, fueron acogidas por asociaciones cívicas,
partidos políticos, sujetos privados e instituciones que hasta entonces
se situaban notablemente alejadas de tales postulados. No es objeto de
este trabajo narrar los diferentes hitos por los que ha pasado este proceso
durante los últimos años, pero sí señalar, por un lado, que el Parlamen-
to de esa Comunidad ha apostado desde 2012 explícitamente —si bien
que con mayorías muy ajustadas— por la vía de la secesión6, llegando al
punto de aprobar dos leyes manifiestamente inconstitucionales que pre-
tendían articular el camino hacia la ruptura unilateral (Ley 19/2017, de
6 de septiembre, del Referéndum de Autodeterminación y Ley 20/2017,
de 8 de septiembre, de Transitoriedad Jurídica y Fundacional de la Re-
pública); y, por otro, que un sector relevante, aunque muy minoritario,
de la doctrina constitucionalista ha propuesto cauces para vehicular ese
derecho a la secesión bien dentro del régimen constitucional vigente,
bien a través de la reforma constitucional, bien por vías alternativas
extraconstitucionales7.
b) En el lado opuesto, encontramos voces que han demandado una recentra-
lización —más o menos intensa— del modelo autonómico. Así, partidos
como UPyD o Ciudadanos han consolidado su espacio electoral dentro del
espectro político nacional y autonómico concurriendo a diferentes comicios
con programas que propugnaban como eje vertebral de sus propuestas una
importante reconsideración del modelo territorial, incluyendo fórmulas
6 La Resolución 742/IX, de 11 de septiembre de 2012, a la que siguieron otras, ya hablaba de una
«nueva etapa basada en el derecho a decidir».
7 Vid., por todos, RIDAO i MARTÍN, J. (2014): «El procés de juridificació internacional del
dret a decidir en base a los principis democràtics y d’efectivitat», en AA.VV., Forum sobre el dret a
decidir, Barcelona, IEA, págs.. 69-106; ALBERTÍ ROVIRA, E. (2016), «La reforma constitucional
y el futuro del Estado autonómico. En especial, el problema constitucional planteado en Cataluña»,
en TUDELA ARANDA, J. y GARRIDO LÓPEZ, C. (Coords.), La organización territorial del Estado,
hoy. Actas del XIII Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España, Valencia, Tirant lo
Blanch, págs.243-266; y ALÁEZ CORRAL, B. (2016), «Constitucionalizar la secesión como forma
de conciliar la funcionalidad de la legalidad constitucional y el principio democrático en el debate
territorial español», en TUDELA ARANDA, J. y GARRIDO LÓPEZ, C. (Coords.), op.cit.,
págs.267-304.

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