Derecho de reversión reconocido por sentencia. Eventual expropiación del mismo
| Autor | Dirección del Servicio Jurídico del Estado |
| Páginas | 138-157 |
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Dictamen de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado de 21 de enero de 2000 (ref.: A. G. Entes Públicos 20/99). Ponente: don Luciano J. Mas Villarroel.
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1. Según se indica en el escrito de consulta, el aeródromo de Son Bonet, sito en el término municipal de Marratxí (Mallorca), se construyó sobre unos terrenos procedentes de cuatro expedientes de expropiación forzosa, a los que se alude brevemente en los siguientes términos:
A) En 1904 se expropian unos terrenos para la construcción del Plan de Acuartelamiento, almacenamiento de víveres y material anejo a la defensa de Palma de Mallorca (...).
B y C. En 1941 y 1942 las expropiaciones se realizaron para la construcción de un aeródromo eventual (...).
D. En 1956 se expropian los terrenos para la construcción de la zona de aproximación de la pista (...).
2. En relación con determinados terrenos de los aludidos han reconocido el derecho de reversión: 1) La Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1992 por la que se estimó el recurso de apelación interpuesto contra Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Baleares de 16 de septiembre de 1989. 2) La Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 1999 por la que se confirmó Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Baleares de 4 de junio de 1994. 3) La Sentencia del citado Tribunal Superior de Justicia de 30 de septiembre de 1996 y la dictada por Page 139 el propio Tribunal en autos 349/1994; estas dos sentencias se encuentran recurridas en casación.
3. Por Orden del entonces Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones de 19 de octubre de 1989 se dispuso la asunción de la explotación, conservación y administración del aeródromo de Son Bonet por el a la sazón organismo autónomo Aeropuertos Nacionales, posteriormente sustituido por el ente público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA), y más tarde por la actual entidad pública empresarial del mismo nombre.
4. El Ministerio de Defensa acordó, el 4 de agosto de 1994, la desafectación de «los terrenos del antiguo aeródromo eventual de Son Bonet de 1.110.573,61 metros cuadrados en el término de Marratxí, en Palma de Mallorca» del fin público al que estaban afectados, poniéndolos a disposición de la Gerencia de Infraestructura de la Defensa (GINDEF) y publicó, en el «Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares» de 15 de marzo de 1997, un edicto ofreciendo el ejercicio del derecho de reversión a los antiguos propietarios (o sus causahabientes) de los terrenos que en su día se expropiaron para la construcción del aeródromo.
5. Con fecha 28 de julio de 1998 los Ministerios de Defensa y de Fomento suscribieron un «Acuerdo Marco» sobre «transferencias de recintos aeroportuarios para su adscripción a AENA»; por virtud de dicho acuerdo, el Ministerio de Defensa entregó al Ministerio de Fomento para su adscripción a AENA, entre otros inmuebles, los terrenos del aeródromo de Son Bonet, respecto de los cuales se dice en el mismo Acuerdo que «corresponden a un antiguo aeródromo militar, hoy declarado sin interés militar. Fueron desafectados y puestos a disposición de la GINDEF con fecha de 4 de agosto de 1994».
6. Según se indica en el escrito de consulta, el Ayuntamiento de Marratxí (en cuyo término municipal se encuentra, como ya se dijo, el aeródromo), el Parlamento de las Islas Baleares, el Consejo Insular de Mallorca, la Consejería de Agricultura del Gobierno Balear y la Dirección General de Aviación Civil han solicitado reiterada e insistentemente a AENA la subsistencia de la actividad aeronáutica y del propio aeródromo, cuyo interés estratégico, según el reiterado escrito resulta de los siguientes datos: «1.°) El tráfico del aeropuerto de Son San Juan está al borde de la saturación de vuelos comerciales. 2.°) Son Bonet soportó en 1998 un volumen de operaciones cercano a los 13.000 movimientos; y 3.°) Trasladar las operaciones de Son Bonet a Son San Juan es técnicamente imposible».
7. Ante la circunstancia reseñada en el apartado anterior, el Presidente del Consejo de Administración de AENA solicita de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado informe sobre una serie de cuestiones que se especifican en el escrito de consulta y, en resumen, sobre «cuantas actuaciones en Derecho sea necesario llevar a cabo de manera Page 140 que se satisfaga el interés existente en mantener por AENA tanto la titularidad del aeropuerto como su gestión».
I. Dentro de la amplia serie de cuestiones a las que, como acaba de verse, alude el escrito de consulta, se recaba en primer lugar, el parecer de este Centro Directivo sobre «la titularidad de los terrenos que ocupa el aeródromo de Son Bonet», así como, «una vez concretada la titularidad de los terrenos, qué actuación debería seguirse por AENA y por los Departamentos afectados para eliminar la doble titularidad que supone que sobre unos mismos bienes tanto el Ministerio de Fomento (en ejecución de sentencia) como el Ministerio de Defensa estén llevando a cabo sendos procesos reversorios».
En rigor, esta Dirección considera que la cuestión que interesa dilucidar no es la relativa a la titularidad de los referidos terrenos y, por tanto, a la titularidad del aeródromo de Son Bonet, sino la relativa a la administración y explotación de dicho aeródromo. En efecto, no obstante los usos a que se ha destinado el reiterado aeródromo -construido como aeródromo militar y abierto al tráfico aéreo nacional e internacional por el artículo 7 del Decreto de 12 de julio de 1946 sobre tráfico regular de aviones extranjeros y clasificación de aeropuertos- y los distintos regímenes de gestión administrativa y técnica de los aeropuertos que se han sucedido -Ley de 2 de noviembre de 1940; Ley 48/1960, de 21 de julio, de Navegación Aérea; Real Decreto 1558/1977, de 4 de julio; Real Decreto-ley 12/1978, de 27 de abril, sobre fijación y delimitación de competencias de los Ministerios de Defensa y de Transportes y Comunicaciones en materia de aviación, y Real Decreto 3185/1978, de 29 de diciembre, dictado en su desarrollo-, debe significarse que la titularidad del aeródromo de continua referencia, entendida en su sentido técnico-jurídico, es decir, como titularidad dominical de dicho bien demanial, corresponde a la Administración General del Estado y no concretamente al Ministerio de Defensa ni al Ministerio de Fomento, ya que, constituyendo el dominio público una relación de propiedad y exigiendo la titularidad de dicha relación jurídica, como la de cualquier otra, la personalidad jurídica del sujeto que la ostente, no puede reconocerse la aludida titularidad a los Departamentos ministeriales, dado que éstos son órganos carentes de personalidad jurídica, cualidad que ostenta, en cambio, la Administración General del Estado en la que aquéllos se integran; así, reiterando lo que disponía el artículo 1 de la derogada Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957 («la Administración del Estado, constituida por órganos jerárquicamente ordenados, actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única»), el artículo 2.2 de la vigente Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) establece que «la Administración General del Estado, constituida por órganos jerárquicamente ordenados, actúa con personalidad jurídica única». Page 141
Correspondiendo, pues, la titularidad dominical del aeródromo de Son Bonet a la Administración General del Estado, la cuestión que ha de resolverse es la relativa a la administración y gestión del mismo.
La resolución de tal cuestión ha de tomar necesariamente como punto de partida la Orden del entonces Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones de 19 de octubre de 1989 («BOE» de 27 de octubre) y el Acuerdo Marco entre el Ministerio de Defensa y el Ministerio de Fomento sobre transferencia de recintos aeroportuarios para su adscripción a AENA de 28 de julio de 1998. La citada Orden ministerial dispuso en su artículo 1 que «el organismo autónomo Aeropuertos Nacionales asumirá la explotación, conservación y administración del aeródromo público civil de Son Bonet (Mallorca)» y en su artículo 2 que «la Dirección General de Aviación Civil pondrá a disposición del organismo autónomo Aeropuertos Nacionales la documentación y medios que venía utilizando para la adecuada gestión y mantenimiento de las instalaciones del referido aeródromo». Por su parte, en el aludido Acuerdo Marco se establecen las siguientes estipulaciones:
- «El Ministerio de Defensa hará entrega de los inmuebles que se relacionan en el expositivo V, y aquellos otros que, en su caso, sean declarados sin interés para la Defensa, al Ministerio de Fomento para su adscripción a AENA, mediante la oportuna cesión. Dicha cesión no prejuzga los eventuales derechos que pudieran corresponder a Defensa en relación con dichos inmuebles. En principio se incluirán: (...) Terrenos del aeródromo de Son Bonet. Corresponden a un antiguo aeródromo militar, hoy declarado sin interés militar. Fueron desafectados y puestos a disposición de la GINDEF con fecha 4 de agosto de 1994» (cfr. apartado primero de la parte dispositiva del Acuerdo que se cita).
- «AENA se hará cargo de todos los derechos y obligaciones derivados de los eventuales derechos de reversión que pudieran recaer sobre los inmuebles objeto de las transferencias a que se refiere este Acuerdo. Igualmente se hará cargo de los derechos y obligaciones derivados de las autorizaciones sobre el dominio público concedidas por Defensa hasta la actualidad que pudieran subsistir sobre dichos bienes; así como del desalojo de los antiguos usuarios que actualmente se encuentren en situación de precario» (apartado segundo de la aludida parte dispositiva).
- «Todos los gastos que se deriven de la utilización de los bienes que se ceden, gastos...
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