El derecho de reversión expropiatoria y su inscripción en el Registro de la Propiedad

Autor:Juan María Díaz Fraile
Cargo:Registrador de la Propiedad adscrito a la DGRN. Catedrático de Derecho Civil (acreditado). Presidente del Consejo de Dirección del CIDDRIM
Páginas:2471-2504
RESUMEN

La finalidad de este trabajo es profundizar en el estudio del derecho de reversión expropiatoria, que el autor reivindica como una figura vinculada al Derecho civil e hipotecario, y no sólo al Derecho administrativo, en tanto que derecho subjetivo de carácter patrimonial susceptible de tráfico jurídico y de inscripción registral. Para ello, partiendo de la idea de que la reversión constituye una garantía del derecho de propiedad, al limitar su expropiación en la medida en que esta sólo mantendrá su legitimidad y razón de ser en tanto se mantenga la causa que le dio origen, se analizan los distintos supuestos en que procede la reversión y sus excepciones, así como la justificación y el origen normativo de unos y otras, con especial referencia a los casos de las expropiaciones urbanísticas. Particular atención se dedica a las distintas teorías que se han formulado sobre su naturaleza jurídica, abogando por considerar asimilable el derecho de reversión a un derecho real de adquisición preferente aunque con un régimen sui generis. A partir de este análisis se entra en la segunda parte del trabajo a revisar las relaciones entre el derecho de reversión y el Registro de la Propiedad, tomando como referencia la importante... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Concepto, justificación y naturaleza de la reversión
1. Concepto

Dentro de las garantías y de los límites al derecho de propiedad, el artícu- lo 33.3 de la Constitución establece que «nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes». Este tercer apartado, junto a los dos anteriores del mismo artículo, «revela la naturaleza del derecho de propiedad en su formulación constitucional», como ha señalado el Tribunal Constitucional en su sentencia 37/1987, de 26 de marzo, pues establece a la vez garantías y límites del derecho a la propiedad, que «cede para convertirse en un equivalente económico, cuando el bien de la

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comunidad... Legítima la expropiación» (vid., en el mismo sentido, la sentencia del Tribunal Constitucional 111/1983). La expropiación estaba limitada originariamente a la adquisición forzosa de inmuebles en razón de la ejecución de obras o establecimientos de servicios públicos, pero ese ámbito inicial se ha ampliado progresivamente, transformándose la expropiación en un instrumento de ejecución de la función social de la propiedad, pero ello supone también la necesidad de garantizar un justo equilibrio entre la salvaguardia del derecho de propiedad y las exigencias del interés general.

En definitiva, el derecho de propiedad está limitado por el instituto expropiatorio, y este, a su vez, lo está por la necesidad de respetar ciertas garantías. De ahí la importancia capital de las garantías que el artículo 33.3 de la Constitución ha impuesto a la facultad expropiatoria. Dichas garantías se refieren a la necesidad de existencia de una causa de utilidad pública o interés social, de una contraprestación económica, y a que procedimentalmente se realice de conformidad con las leyes (cfr. Sentencia del Tribunal Constitucional de 18 de abril de 1988). Por su parte, la reversión constituye la última garantía que el Derecho impone a favor del expropiado, atribuyéndole el derecho de recuperar el bien expropiado «en el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, así como si hubiera alguna parte sobrante o desapareciese la afectación» (cfr. Art. 54 de la Ley de Expropiación Forzosa).

2. Justificación

Para comprender justificación a que responde la reversión hay que entender que la expropiación no es una simple adquisición forzosa en que la voluntad de las partes quede sustituida sin más por la autoritas o imperium de la Administración expropiante, sino que se trata de una privación forzosa o imperativa que está justificada por la concurrencia de una causa de utilidad pública o interés social cuyo cumplimiento exige imponer dicha privación coactiva. Como dice García de Enterría: «esta causa específica domina toda la operación expropiatoria», en el sentido de que no solo debe existir con carácter previo para legitimar la expropiación, sino que una vez consumada la expropiación a dicha causa «ha de afectarse el objeto expropiado» (cfr. Art. 9 de la Ley de Expropiación Forzosa).

La finalidad específica a la que responde la causa de la expropiación delimita también la extensión de esta en cuanto a su objeto, que solo podrá ser el «estrictamente indispensable» a ese fin (cfr. Art. 15 de la Ley).

Por ello, en caso de que tras la consumación de la expropiación el bien expropiado no se destine al cumplimiento de esta finalidad, la expropiación o bien fue innecesaria o bien deviene ilegítima. Y ello no solo en los casos de inejecución mencionados, sino también en los casos de resultar parcelas sobrantes (pues la expropiación no se atuvo a la medida indispensable por razón

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de su finalidad) y en los de desafectación, es decir, cuando el bien expropiado deja de destinarse a posteriori a la obra o servicio que la justificó (pues en este caso la expropiación ha quedado sin causa).

3. Naturaleza jurídica

Este derecho de recuperación ha recibido diversas denominaciones, como las de retrocesión, reexpropiación, recompra, remisión de la expropiación, o reversión, que es la denominación asumida por la Ley de Expropiación Forzosa y por la jurisprudencia. Esta diversidad terminológica es síntoma claro de la inseguridad dogmática que ha rodeado a la figura, quizá debido a que tradicionalmente se ha considerado la reversión, a mi juicio erróneamente, como una institución perteneciente exclusivamente al ámbito del Derecho Administrativo, sin percibir su directa conexión con el Derecho Civil e Hipotecario. En un intento de sistematización se pueden enumerar las siguientes tesis sobre su naturaleza jurídica:

a) atendiendo a su causa u origen como un supuesto de «invalidez sobrevenida» de la expropiación por la desaparición del elemento esencial de la causa (se apoya en la doctrina italiana: Santi Romano, Gasparri);

b) atendiendo a que los efectos de la reversión se producen ex nunc sin retroacción a la fecha de la expropiación, se ha afirmado que no hay anulación de la expropiación, sino cesación de sus efectos, y en este sentido se califica la reversión como resolución de la expropiación, con reciproca devolución de las prestaciones (cfr. Art. 1.123 del CC); esta tesis aparece reflejada, por ejemplo, en la sentencia del Tribunal Supremo (Sala 3.ª) de 11 de abril de 1989, según la cual: «El derecho de reversión no viene a ser otra cosa que una condición resolutoria creada por la ley»;

c) en algún caso se ha entendido que es un supuesto no de resolución, sino de revocación, como en el caso de la sentencia del Tribunal Supremo, de 6 de noviembre de 1959, tesis minoritaria pues la revocación es categoría de ineficacia de los actos de carácter unilateral y gratuito, carácter que no comparte la expropiación, que siempre requiere indemnización y es bilateral;

d) atendiendo a su objeto, el derecho de reversión ha sido calificado como un derecho real de adquisición referido al bien expropiado, teoría sobre la que profundizaré después;

e) por último, el Tribunal Supremo en su sentencia de 19 de septiembre de 1998, en un alarde de barroquismo dogmático, califica en un mismo fundamento jurídico el derecho de reversión al tiempo como una simple

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facultad, como un derecho potestativo, como una expectativa y como una situación jurídica de carácter patrimonial.

Intentaré después aportar mi propio punto de vista sobre esta compleja cues-tión. Pero antes hemos de examinar el régimen legal del derecho de reversión en cuanto a sus supuestos habilitantes y condiciones de ejercicio.

II Supuestos legales y condiciones de ejercicio
1. ¿Cuándo procede la reversión? Su carácter esencial o no

El primer problema que se presenta cuando se estudian los diversos supuestos que dan lugar al nacimiento del derecho de reversión es una cuestión de carácter general y previo, esta es, si cabe o no alguna expropiación sin reversión, o dicho en otros términos, si la reversión acompaña necesariamente a toda expropiación.

Para algunos autores la reversión es de esencia en todas las expropiaciones. Esta tesis es defendida entre otros por García de Enterría considerando que la reversión se ancla en la esencia misma de la expropiación, en su configuración constitucional, como un instrumento para garantizar la realización de fines específicos de utilidad pública o interés social (cfr. Art. 33.3 de la Constitución).

El Tribunal Supremo, por el contrario, había negado el derecho reversional en las expropiaciones por razón de defensa nacional en alguna sentencia (v.gr., la de 30 de noviembre de 1965). Otros autores lo habían negado también en el caso de las expropiaciones urbanísticas.

El Tribunal Constitucional, por su parte, ha rechazado que se...

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