La reversión expropiatoria. Breves acotaciones.
| Autor | Juan Antonio Chinchilla Peinado. |
| Cargo | Universidad Autónoma de Madrid. |
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INTRODUCCION. LA REVERSION EN LA LEGISLACION URBANISTICA. ¿COMPETENCIA EXCLUSIVA DEL ESTADO EN LA FIJACION DE SUS SUPUESTOS EN MATERIA URBANISTICA?
El Tribunal Constitucional, al analizar el artículo 33 CE en su sentencia 67/1988, ha señalado que el derecho de reversión es un derecho de configuración legal que no forma parte de las garantías constitucionales. En principio el artículo 149. 1. 18 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de expropiación forzosa. No obstante, el Tribunal Constitucional, como resultado final de un precipitado iniciado en la sentencia 37/1987, ha señalado en la Sentencia 61/1997 que dicha competencia del Estado
. ..no se limita a lo básico (art. 149. 1. 18. o CE) y que comprende la determinación de las garantías expropiatorias. ahora bien, ello no significa que pueda establecer y predeterminar en detalle todas las garantías que rodean a la institución, sean en más o en menos (aquí claramente en menos) , de cualquier especie expropiatoria para regular la expropiación con carácter general, el legislador estatal ha de considerar los títulos competenciales sectoriales en juego, con los que deberá articularse. Por ello, cuando el sector de que se trate sea de la exclusiva competencia autonómica, las peculiaridades que merezcan las expropiaciones especiales sólo podrán ser establecidas, en su caso, con un marcado carácter principal o mínimo y en cuanto sean expresión de las garantías proce-dimentales generales. En otros términos, a la regulación del procedimiento expropia-torio especial le es aplicable en buena medida la doctrina sobre el reparto competencial del procedimiento administrativo, esto es, que se trata de una competencia adjetiva que sigue a la competencia material o sustantiva, claro está, de las normas generales atinentes al procedimiento expro-piatorio general que al Estado le corresponde establecer y sin perjuicio también de que no se le pueda negar de raíz la posibilidad de fijar alguna norma especial en cuanto expresión o modulación de las normas procedimentales generales. ..
(F. J. 31. o) .
Como se ha señalado (Ref. ), la doctrina del Tribunal Constitucional reduce la competencia estatal a la regulación de un procedimiento expropiatorio común, en el sentido de fijación de garantías procedimentales básicas que deberán respetarse en todos los procedimientos expropiatorios especiales por parte del legislador competente por razón de la materia sectorial en que se utilice la expropiación. Desde esta perspectiva, al Estado únicamente le corresponde en exclusiva la regulación de los criterios indemnizatorios, puesto que la definición de la causa expropiandi y la regulación concreta del procedimiento expropiatorio quedan vinculadas a la competencia sustantiva de titularidad del Estado o de la Comunidad Autónoma, que sirve de base a la expropiación. Esta doctrina del Tribunal Constitucional ha permitido cuestionarse, con bastante fundamento en mi opinión, si la competencia para regular la reversión (en concreto las excepciones a la misma) en materia de expropiaciones urbanísticas corresponde al Estado, o por el contrario corresponde a las Comunidades Autónomas en cuanto titulares de la competencia en materia de urbanismo (Ref. ).
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SUJETOS LEGITIMADOS PARA SOLICITAR LA REVERSION
Como reconoce la Sentencia de la Audiencia Nacional de 6 de mayo de 1998, ponente Ernesto Mangas González (Ref. ), el derecho de reversión es un derecho susceptible de transmisión «inter vivos», dado su innegable contenido patrimonial (Ref. ). Además, corresponde al sujeto que pretende ejercer dicho derecho probar no sólo la existencia de la transferencia expropiatoria en sí, sino que también debe probar, aun cuando sólo sea a nivel principal, la especificación de los bienes cuya reversión solicita.
Cuando el derecho de reversión es titularidad de una comunidad de sujetos en régimen de pro indiviso, la duda que surge radica en precisar si es necesario que sea ejercido por todos los miembros o basta que sea solicitada la reversión por uno de ellos para que la misma sea procedente. Al respecto, la sentencia de 17 de febrero de 1999 de la Audiencia Nacional, ponente Margarita Robles Fernández (Ref. ), considera correctamente que el ejercicio del derecho de reversión por parte de uno de los comuneros reporta un beneficio para la comunidad (Ref. ). En concreto se señala que
. .. El Tribunal Supremo en múltiples resoluciones ha señalado que en tanto no conste la oposición o discrepancia de determinados comuneros o cotitulares del bien o derecho en su día expropiado, el ejercicio por uno o varios del derecho de reversión, es suficiente para resolver sobre su procedencia y en su caso dar lugar al mismo, pues la acción de recuperación del objeto expropiado, comporta bene-ficio para la comunidad, dado que en realidad los condó-minos son propietarios de toda la cosa común, al mismo tiempo que de una parte abstracta de la misma le corresponden todos los derechos de propiedad, pudiendo solicitar la reversión de una finca expropiada a sus causantes, cualquiera de los causahabientes al amparo del artículo 54 de la LEF en tanto que no se puntualiza que todos los cau-sahabientes tengan que actuar conjuntamente. ..
(F. J. 3o) .
En este caso concreto, la Audiencia Nacional reconoce el derecho de reversión de los sujetos expropiados en la medida en que había recaído expresamente la decisión del Consejo de Administración de R. E.N. F. E. sobre la innecesariedad de las fincas para el servicio público de ferrocarril. La sentencia anula la resolución del Ministerio de Fomento que desestimó la solicitud de reversión y reconoce el derecho de los causahabientes a la misma, aun cuando no se ha producido el acto formal de desafección por parte del Ministerio de Economía y Hacienda. No obstante, desestima la pretensión de indemnización de daños y perjuicios por ser imposible la reversión dado el procedimiento expropiatorio iniciado a favor del Ayuntamiento de Bilbao y la sociedad Bilbao Ría 2000.
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EXIGENCIA DE UNA PREVIA EXPROPIACION «CONSUMADA» PARA PODER EJERCER EL DERECHO DE REVERSION
El derecho de reversión aparece indisolublemente unido a la existencia de una previa expropiación efectivamente consumada, puesto que únicamente esta situación determina el surgimiento para la Administración expropiante de una obligación de destinar el bien o derecho a la concreta finalidad que justificó la expropiación, y cuyo incumplimiento determina el surgimiento del derecho de reversión (Ref. ).
En esta línea, la sentencia de 1 de marzo de 1999 del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, ponente Juan Pedro Quintana Carretero (Ref. ), considera improcedente el ejercicio del derecho de reversión sobre unas parcelas cedidas en cumplimiento de un convenio urbanístico, puesto que
. .. debe estimarse que la reversión expropiatoria implica la existencia de una expropiación forzosa, según el núm. 54 LEF, así como la necesidad de observar el procedimiento establecido en los arts. 64 y 65 REF, sin que ni lo uno ni lo otro concurran en el supuesto litigioso, pues la parcela fue cedida gratuitamente al Ayuntamiento en la modificación del PGOU, obteniéndose a cambio ciertas modificaciones en la edificabilidad de dicho Polígono que beneficiaban a sus propietarios, fruto de los acuerdos a que llegaron con la entidad local demandada. Así lo ha entendido nuestra jurisprudencia en relación con las cesiones obligatorias y gratuitas contempladas en la legislación urbanística, pues constituyen parte esencial del contenido del derecho de propiedad. .. , y dan efectividad a la participación de la comunidad en las plusvalías que genera la acción urbanística de los entes públicos, proclamada en el art. 47 CE, lo que determina la ausencia de privación o recorte alguno del derecho de propiedad, sino la existencia tan sólo del cumplimiento de un deber. .. Y así podemos entenderlo al contemplar las cesiones de terrenos a causa de la celebración de un convenio urbanístico, salvo que de forma expresa se prevea la vinculación de la validez y eficacia de la cesión al cumplimiento del destino atribuido al terreno cedido, o que por constituit el convenio urbanístico una auténtica donación se viera sometida la misma a la condición o más bien carga moda de que se destinara el terreno donado o cedido a un concreto fin, en cuyo caso el incumplimiento del destino o fin referidos conllevaría la resolución del convenio con la consiguiente retrocesión del bien cedio o donado o la correspondiente indemnización sustitutoria, por haber quedado desprovista la cesión de causa legitimadora, tratando de evitar así el enriquecimiento injusto o sin causa que de otro modo se generaría en la Administración actuante...
(F. J. 4o).
Ahora bien, existiendo efectiva y realmente una expropiación, consumada por la ocupación del bien expropiado por la Administración expropiante o por el beneficiario (Ref. ), no procede el ejercicio del derecho de reversión simplemente porque en el Acuerdo municipal que aprueba el Proyecto de expropiación no se haga constar la concreta causa expropiandi que justifica la expropiación, puesto que como señala la sentencia de 30 de octubre de 1998 del Tribunal...
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