Reversión
| Autor | Abogacía General del Estado |
| Páginas | 441-459 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 23 de julio de 2004 (ref.: A. G. Patrimonio 29/04). Ponente: Luciano J. Mas Villarroel.
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I. Se recaba, en primer lugar, el parecer de este Centro Directivo sobre si la titularidad de los bienes de dominio público que asumen las Universidades y a que alude el artículo 80.2, párrafo primero, de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades ´se configura de modo similar a la que un cesionario recibe mediante el negocio jurídico administrativo de la cesión gratuitaª, dados los términos en que dicha titularidad queda establecida en el inciso final del citado precepto legal.
El artículo 80 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (LOU) dispone lo siguiente:
´[...]
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Las Universidades asumen la titularidad de los bienes de dominio público afectos al cumplimiento de sus funciones, así como los que, en el futuro, se destinen a esos mismos fines por el Estado o por las Comunidades Autónomas. Se exceptúan, en todo caso, los bienes que integren el Patrimonio Histórico Español. Cuando los bienes a que se refiere el primer inciso de este apartado dejen de ser necesarios para la Page 442 prestación del servicio universitario, o se empleen en funciones distintas de las propias de la Universidad, la Administración de origen podrá reclamar su reversión, o bien, si ello no fuera posible, el reembolso de su valor al momento en que proceda la reversión.
Las Administraciones Públicas podrán adscribir bienes de su titularidad a las Universidades Públicas para su utilización en las funciones propias de las mismas.
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La administración y disposición de los bienes de dominio público, así como de los patrimoniales, se ajustará a las normas generales que rijan en esta materia. Sin perjuicio de la aplicación de lo dispuesto en la legislación sobre el Patrimonio Histórico Español, los actos de disposición de los bienes inmuebles y de los muebles de extraordinario valor serán acordados por la Universidad, con la aprobación del Consejo Social, de conformidad con las normas que, a este respecto, determine la Comunidad Autónoma.
[...]ª.
A la vista del precepto que acaba de transcribirse en lo pertinente y a los efectos que aquí interesan, deben diferenciarse, dentro de los bienes de dominio público de titularidad de las Universidades, dos grupos o clases:
1) Bienes de una Universidad Pública, afectos al cumplimiento de sus funciones, y no adquiridos por aquélla de una Administración Pú blica.
En relación con estos bienes debe afirmarse, ante todo, su carácter de bienes demaniales o bienes de dominio público. En efecto, aun cuando inicialmente se entendió por la doctrina más generalizada que solamente las Administraciones Públicas territoriales podían ser titulares de bienes de dominio público, excluyéndose, en consecuencia, de la titularidad de tales bienes a las entidades públicas integrantes de la denominada Administración Institucional, es lo cierto que ese criterio, basado sin duda alguna en la circunstancia de que los textos legales solamente referían la titularidad de los bienes de dominio público a las Administraciones Públicas territoriales (Estado, Provincia, Municipio y, posteriormente, Comunidades Autónomas), ha sido superado en la actualidad, en razón de que el elemento o factor verdaderamente determinante de la condición demanial de un bien no es otro que el de su afectación al uso o servicio público y no el de la concreta Administración titular del mismo, por lo que basta con que un bien esté afectado a un uso o servicio público para que deba afirmarse de él su condición demanial, abstracción hecha de cuál sea la Administración Pública (territorial o institucional) a la que corresponda su titularidad. Así lo ha venido a sancionar definitivamente, en el terreno del Derecho positivo, el artículo 5 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP) que claramente admite la titularidad de bienes de dominio público por parte de los Organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado; así, el citado precepto define en su apartado 1 los bienes y Page 443 derechos de dominio público como ´los que, siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público[...]ª y el apartado 3 de dicha norma dispone que ´los inmuebles de titularidad de la Administración General del Estado o de los Organismos públicos vinculados a ella o dependientes de la misma en que se alojen servicios, oficinas o dependencias de sus órganos o de los órganos constitucionales del Estado se considerarán, en todo caso, bienes de dominio públicoª, admitiendo, por tanto, claramente la titularidad de bienes de dominio público por entidades de Derecho público, es decir, por entidades integradas en la denominada Administración Institucional.
Afirmada, por las consideraciones precedentes, la posibilidad de que las entidades públicas integrantes de la llamada Administración Institucional sean titulares de bienes de dominio público y retornando a la cuestión que aquí se examina, ha de señalarse que, tratándose de bienes de una Universidad Pública, afectos al cumplimiento de sus funciones, y no adquiridos por aquélla de una Administración Pública, no es de aplicación la previsión contenida en el inciso final del artículo 80.2, párrafo primero, de la LOU.
En efecto, por su propio tenor literal (´Cuando los bienes a que se refiere el primer inciso de este apartado dejen de ser necesarios para la prestación del servicio universitario, o se empleen en funciones distintas de las propias de la Universidad, la Administración de origen podrá reclamar su reversión, o bien, si ello no fuera posible, el reembolso de su valor al momento en que procedía la reversiónª), el citado precepto legal se refiere a bienes que han sido entregados a una Universidad, para el cumplimiento de sus funciones, por una Administración Pública que originaria o inicialmente era propietaria de los mismos, como lo demuestra la locución ´la Administración de origenª empleada por el artículo 80.2, párrafo primero, de la LOU. Así las cosas, si el repetido precepto legal residencia la facultad de reclamar la reversión (o, si ello no es posible, el reembolso del valor en el momento en que procedía la reversión) en la Administración de origen, es decir, en la Administración a la que originariamente correspondía la titularidad dominical de los bienes y que posteriormente los transmitió (en propiedad) a la Universidad, ha de entenderse, como se ha dicho, que esa facultad de reclamar la reversión (o el reembolso del valor) no procederá, por faltar su presupuesto de hecho, en los casos en que los bienes de titularidad de una Universidad que dejen de ser necesarios para la prestación del servicio universitario o se empleen en funciones distintas de las propias de la Universidad no hayan sido adquiridos por aquélla de una Administración Pública.
2) Bienes de una Universidad Pública, afectos al cumplimiento de sus funciones, y adquiridos por aquélla en virtud de transmisión (en propiedad) de los mismos por una Administración Pública.
A este supuesto es al que se refiere el inciso final del artículo 80.2, párrafo primero, de la LOU, de forma que la Administración Pública Page 444 transmitente (en propiedad) de los bienes a la Universidad, es decir, la denominada en dicho precepto legal ´Administración de origenª, podrá solicitar la reversión (o el reembolso del valor) cuando los bienes dejen de ser necesarios para la prestación del servicio universitario o se empleen en funciones distintas de las propias de la Universidad que hubiese adquirido los bienes de aquella Administración Pública.
El supuesto a que se refiere el artículo 80.2, párrafo primero, de la LOU, es decir, de bienes adquiridos por una Universidad en virtud de transmisión efectuada por una Administración Pública, comporta la titularidad dominical de la Universidad sobre esos bienes, como claramente resulta del inciso inicial de dicho precepto legal (´Las Universidades asumen la titularidad de los bienes de dominio público afectos al cumplimiento de sus funciones, así como los que, en el futuro, se destinen a estos mismos fines por el Estado o por las Comunidades Autónomas[...]ª). Ahora bien, esa titularidad dominical se configura como una titularidad resoluble o revocable, ya que tal titularidad se mantiene en tanto en cuanto el bien de que se trate siga siendo necesario para la prestación del servicio universitario y se emplee en las funciones propias de la Universidad, de forma que en otro caso, es decir, si dicho bien deja de ser necesario para la prestación del servicio universitario o no se emplea en las funciones propias de la Universidad, dicha titularidad dominical de la Universidad se resuelve en virtud del ejercicio del derecho de reversión que asiste a la ´Administración de origenª, es decir, de la Administración que transmitió (en propiedad) el bien a la Universidad. Se trata, pues, de una titularidad dominical sometida a una carga o modo impuesta por ministerio de la ley -destino del bien a la prestación del servicio universitario- y cuyo incumplimiento provoca la resolución o revocación de la titularidad dominical.
Así las cosas, cabe apreciar una gran similitud o analogía entre el régimen jurídico dispuesto por el inciso final del artículo 80.2, párrafo primero, de la LOU y la figura de la cesión gratuita de bienes o derechos a que se refieren los artículos 145 y siguientes de la LPAP.
En efecto, tras establecer el artículo 145.1 de la LPAP que ´los bienes y derechos patrimoniales de la Administración del Estado cuya afectación o explotación no se juzgue previsible podrán ser cedidos gratuitamente, para la realización de fines de utilidad pública o interés social de su competencia, a Comunidades Autónomas, entidades locales, fundaciones públicas o asociaciones declaradas de utilidad públicaª, el artículo 148 del...
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