Retribuciones Interpretación de la prohibición a las Entidades del sector público de realizar aportaciones a planes de pensiones o contratos de seguro colectivos (AEH Hacienda y Administraciones Públicas 2/12)

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Dictamen sobre la interpretación del artículo 2.tres del real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, que prevé que durante 2012 las entidades del sector público no podrán realizar aportaciones a planes de pensiones de empleo o contratos de seguro colectivos que incluyan la cobertura de la contingencia de jubilación 1.

La abogacía General del estado-dirección del servicio jurídico del estado ha examinado la solicitud de informe remitida por la secretaria de estado de presupuestos y Gastos, acerca de varias cuestiones relacionadas con la interpretación y aplicación de la norma contenida en el apartado tres del artículo 2 del Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, que prevé que durante el ejercicio 2012 las administraciones, entidades y sociedades enumeradas en el apartado uno del mismo precepto no podrán realizar aportaciones a planes de pensiones de empleo o contratos de seguro colectivos que incluyan la cobertura de la contingencia de jubilación.

En relación con dicha consulta, esta abogacía General del estadodirección del servicio jurídico del estado informa lo siguiente:

Antecedentes

Único. con fecha 13 de marzo de 2012 se ha recibido en este centro directivo la solicitud de informe remitida por la secretaria de estado de

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presupuestos y Gastos acerca de varias cuestiones, que se explicitan en la nota que se adjunta a la consulta (y cuyos términos se expondrán a lo largo del presente dictamen), relacionadas todas ellas con la interpretación y aplicación de la norma contenida en el apartado tres del artículo 2 del Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, con arreglo al cual «durante el ejercicio 2012, las administraciones, entidades y sociedades a que se refiere el apartado uno de este artículo, no podrán realizar aportaciones a planes de pensiones de empleo o contratos de seguro colectivos que incluyan la cobertura de la contingencia de jubilación».

Fundamentos Jurídicos

i. antes de entrar al examen específico de las cuatro cuestiones concretas planteadas a esta abogacía General del estado-dirección del servicio jurídico del estado por la secretaria de estado de presupuestos y Gastos, es preciso exponer algunas consideraciones previas acerca de la motivación del Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, del contenido de la previsión establecida en el apartado tres de su artículo 2, y de la correcta interpretación del alcance de la prohibición de realizar determinadas aportaciones a planes de pensiones de empleo y a contratos de seguros colectivos establecida en el mismo. debe principiarse por señalar que uno de los motivos fundamentales para la aprobación del Real Decreto-ley 20/2011 es la necesidad de adoptar determinadas medidas urgentes en materia presupuestaria, derivadas de la imposibilidad de aprobar la correspondiente ley de presupuestos Generales del estado para el año 2012 y de la subsiguiente prórroga de los presupuestos del ejercicio anterior, como consecuencia de disolución de las cámaras legislativas por la convocatoria y celebración de las elecciones generales de noviembre de 2011. entre esas medidas se encuentran las relativas a la no prórroga de la regulación de determinadas materias, como las relativas al régimen retributivo de los empleados públicos (que es la que interesa a los efectos del presente dictamen), a fin de adecuarla a la actual situación económica y financiera. así se plasma en la exposición de motivos del Real Decreto-ley, en el que se pone de manifiesto lo siguiente:

i. (...) por su parte, el Real Decreto 1329/2011, de 26 de septiembre, de disolución del congreso de los diputados y del senado y de convocatoria de elecciones, publicado en el "Boletín oficial del estado" el 27 de septiembre, acordaba la disolución de ambas cámaras y la convocatoria de elecciones generales el 20 de noviembre de 2011. como consecuencia del mismo no se ha aprobado la ley de presupuestos Generales del estado para el año 2012.

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el artículo 134.4 de la constitución establece que "si la ley de presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos". este precepto ha sido desarrollado por el artículo 38 de la ley 47/2003, de 26 de noviembre, General presupuestaria, en el que tras reiterar el carácter prorrogable de los presupuestos a falta de la aprobación de los nuevos, determina que "la prórroga no afectará a los créditos para gastos correspondientes a programas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo".

(...)

Dentro de este marco jurídico, la pura y simple prórroga de la ley de presupuestos Generales del estado para el año 2011 ocasionaría ciertas disfunciones que es preciso corregir. (...) Finalmente porque la situación económica y financiera aconsejan no prorrogar algunas mate-rias que podrían tener repercusiones en el déficit público y en la estabilidad presupuestos, con las consecuencias que ello podría tener en los compromisos asumidos por españa ante la unión europea en la reducción del déficit público (...).

II. la estructura de este Real Decreto-ley trata de seguir las de las leyes de presupuestos generales del estado, si bien la diferencia de volumen hace que los títulos se hayan sustituido por capítulos, y que no todos los títulos habituales tengan su correlativo capítulo (...).

Por lo que se refiere al capítulo ii, "de los gastos de personal", se mantienen las cuantías de las retribuciones del personal y altos cargos del sector público (...)

.

En efecto, y en lo que aquí interesa, dentro del capítulo ii de la norma («de los gastos de personal»), el artículo 2 del Real Decreto-ley 20/2011 se dedica a la regulación de las retribuciones del personal y altos cargos del sector público, con un contenido correlativo (aunque adaptado a las circunstancias económicas presentes, como se señala en su exposición de motivos) al que usualmente se ha venido recogiendo en el primero de los artículos del título iii («de los gastos de personal»), capítulo i («de los gastos del personal al servicio del sector público») de las leyes de presupuestos Generales del estado de los últimos ejercicios, bajo la rúbrica «Bases y coordinación de la planificación general de la actividad econó-mica en materia de gastos de personal al servicio del sector público» (por ejemplo, en el artículo 22 de la ley 39/2010, de 22 de diciembre, de presupuestos Generales del estado para 2011).

Así, el artículo 2 del Real Decreto-ley 20/2011 («retribuciones del personal y altos cargos del sector público»), tras definir la extensión del sector público a los efectos de lo regulado en el mismo (apartado uno), y prever la congelación durante el ejercicio 2012 de las retribuciones del

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personal a su servicio (apartado dos), establece lo siguiente en su apartado tres, que es el relevante para la emisión de este dictamen:

durante el ejercicio 2012, las administraciones, entidades y sociedades a que se refiere el apartado uno de este artículo, no podrán realizar aportaciones a planes de pensiones de empleo o contratos de seguro colectivos que incluyan la cobertura de la contingencia de jubilación

.

Esas administraciones, entidades y sociedades enumeradas en el apartado uno de este artículo como constitutivas del sector público, a las que se aplicará esa previsión de prohibición de hacer las aportaciones mencionadas en el apartado tres durante el ejercicio 2012, son las siguientes:

la administración General del estado, sus organismos autónomos y agencias estatales y las universidades de su competencia.

Las administraciones de las comunidades autónomas, los organismos de ellas dependientes y las universidades de su competencia.

Las corporaciones locales y organismos de ellas dependientes.

Las entidades gestoras y servicios comunes de la seguridad social.

Los Órganos constitucionales del estado, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 72.1 de la constitución.

Las sociedades mercantiles públicas.

Las entidades públicas empresariales y el resto de los organismos públicos y entes del sector público estatal, autonómico y local

.

Interesa destacar que esta norma ostenta carácter básico, siendo dictada en el ejercicio de la competencia estatal sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13.ª de la constitución española -en adelante, ce-) y formando parte de los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles con arreglo a los cuales habrán de desarrollar y ejercer sus competencias las comunidades autónomas (artículo 156.1 de la ce), de acuerdo con lo previsto en el apartado siete del mismo artículo 2 del Real Decreto-ley («los apartados uno, dos, tres y cuatro de este artículo tienen carácter básico y se dictan al amparo de los artículos 149.1.13.ª y 156.1 de la constitución»).

ii. esta abogacía General del estado-dirección del servicio jurídico del estado entiende que para la correcta interpretación y aplicación de la prohibición de realizar aportaciones a planes de pensiones de empleo o contratos de seguro colectivos que incluyan la cobertura de la contingencia de jubilación, impuesta en el artículo 2.tres del Real Decreto-ley 20/2011 a las administraciones, entidades y sociedades del sector público

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enumeradas en el apartado uno del mismo precepto, resulta imprescindible situarlo en el contexto de las normas legales que...

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