Retribución económica en el futuro régimen de remuneración de la transmisión eléctrica en Chile
| Autor | Víctor Vial y Camilo Mardones |
| Páginas | 76-84 |
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La Presidenta de la República de Chile, Michelle Bachelet Jeria, presentó al Congreso Nacional un Proyecto de Ley que «Establece nuevos sistemas de transmisión de energía eléctrica y crea un organismo coordinador independiente del sistema eléctrico nacional» (en adelante, el «Proyecto de Ley»), que modifica el sistema de retribución actualmente aplicable a las empresas de transmisión propietarias y operadoras en Chile de los sistemas de transmisión eléctricos interconectados.
La iniciativa del Gobierno es parte de su Agenda de Energía, entre cuyos objetivos se propone lograr simplificar el cálculo del costo de la transmisión, otorgando así mayor seguridad jurídica respecto de los obligados a su pago, incentivando la inversión en capacidad de generación eficiente y, en consecuencia, permitir que en el futuro bajen los precios que pagan los usuarios.
Conforme a lo anterior, este artículo explicará el origen, fundamentos e impactos que subyacen al cambio de modelo retributivo que desarrolla el Proyecto de Ley, de manera que todo inversionista extranjero pueda conocer las ventajas y desventajas que este régimen implicará respecto de la planificación, recaudación, pago y tributación de la rentas provenientes de las actividades de transmisión eléctrica en Chile.
En primer lugar, nos referiremos a los orígenes de la remuneración de la transmisión eléctrica en Chile, para luego explicar los cambios que propone el Proyecto de Ley. Finalmente, se expondrá brevemente el régimen tributario que deberán enfrentar las rentas de transmisión, así como las alternativas de repatriación de que dispondrá el inversionista extranjero.
En Chile, en un primer período, el segmento generación-transmisión se consideraba como uno solo, en base al supuesto de que las economías de escala para el conjunto no eran significativas.
Esta idea terminó superada por la concepción de la transmisión como un segmento autónomo del mercado eléctrico con importantes economías de escala, que tendían a convertirla en un monopolio dentro de la cadena productiva.
Lo anterior se vio reflejado, en primer lugar, con la modificación introducida en el año 1990 a la Ley General de Servicios Eléctricos mediante la dicta-
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ción de la Ley N° 18.922, que introdujo reglas sobre pago de peajes al sistema de transmisión como una renta necesaria para complementar los ingresos del propietario de los medios de transporte que no eran cubiertos por los ingresos tarifarios.
De esta forma, a partir de la dictación de la referida ley, los transmisores reciben directamente de parte de los generadores un ingreso variable, el que se originaba a partir de la valorización a costo marginal de las inyecciones (ventas) y retiros (compras) en los diferentes nodos del sistema, denominado Ingresos Tarifarios. Por otra parte, los transmisores también reciben un ingreso fijo, que resulta de prorratear entre quienes utilizan determinadas instalaciones la anualidad del Valor Nuevo de Reemplazo más el costo de operación y mantenimiento de dichas instalaciones.
Posteriormente, con la entrada en vigencia de la Ley N° 19.940 de marzo de 2004 (en adelante, «Ley Corta I»), se consagró un nuevo diseño tarifario para el pago de peajes, el cual permitiría, a partir de señales tarifarias correctas, adoptar las decisiones de inversión y localización óptimas en un contexto donde los generadores se localizan según un análisis de costo-beneficio de acuerdo a sus costos de producción y transmisión.
A través de este esquema se buscó dar señales claras de localización a los generadores para que asumieran los costos de transmisión, buscando minimizar a nivel sistémico los precios al consumidor final, esquema remuneracional que, con leves variaciones, se ha mantenido hasta la actualidad, permitiendo al propietario de la red percibir como remuneración la anualidad de la inversión más el costo de operación y mantenimiento de las instalaciones existentes y nuevas, en tanto dichas instalaciones presenten dos características copulativas: que sean económicamente eficientes y que sean necesarias para el funcionamiento competitivo del sistema.
En resumen, el sistema remuneracional actualmente vigente asegura al transmisor recuperar toda su inversión, quedando los ingresos por congestión sobrantes en manos de los generadores, lo que permite asignar en su conjunto el costo por uso de la red.
De acuerdo con el mensaje del Proyecto de Ley, la realidad que subyacía a la normativa vigente cambió en el tiempo, en tanto se han mantenido los costos de transmisión, pero han aumentado significativamente los costos de generación.
La señal de localización de los proyectos de generación pareciera haber perdido importancia, como señal de costo y como por un cambio de paradigma donde la elección de la ubicación de los proyectos de generación está determinada por restricciones y oposiciones ciudadanas crecientes, impidiendo que las unidades de generación y los consumos reaccionen con antelación y previsión a las señales que en el pasado determinaron a nivel sistémico los precios al consumidor final.
Conforme a este nuevo escenario, las unidades de generación se han visto impedidas de emplazarse donde se encuentran sus insumos primarios, quedando relegadas a ubicarse donde las restricciones ambientales y económicas lo permitan.
De esta forma, el Proyecto de Ley contempla el tránsito desde un sistema de remuneración de la transmisión, cuyo pago se compartía entre la generación y la demanda, a un sistema en que la demanda paga el 100 % del peaje de transmisión, modelo que se conoce como «estampillado».
La intención del Gobierno ha sido simplificar y transparentar el costo de la transmisión, de modo que la demanda conozca el detalle y las razones detrás de sus cuentas, y los transmisores, a su vez, tengan mayor seguridad jurídica respecto de los obligados al pago de la remuneración.
En este sentido, destaca Jaques Clerc1 que el Proyecto de Ley buscaría transparentar y simplificar los mecanismos de remuneración de la transmisión, mejorando los incentivos a la inversión en capacidad de generación eficiente y bajando los precios que pagan los usuarios, reforma que se justificaría por la tardanza en la expansión del sistema troncal y las dificultades que los proyectos de generación han encontrado para conectarse al sistema.
En una línea similar, y tal como lo exponen Muñoz y Galetovic2, el Proyecto de Ley tendría como pretensión evitar que los generadores puedan bloquear la construcción de nuevas líneas, anulando potenciales entrantes y capturando rentas por congestión
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considerables, siendo su finalidad que las líneas se construyan con anticipación y holguras para que las decisiones de inversión y localización de centrales se independicen de las inversiones de transmisión, permitiendo que cada vez que una central evalúe instalarse la transmisión necesaria ya esté construida y pagada.
A modo introductorio, resulta relevante describir los nuevos segmentos de transmisión que el Proyecto de Ley consagra, para posteriormente detallar la nueva metodología de remuneración, refiriéndose también a los antecedentes esenciales de la tarificación, como es la valorización de los activos y la determinación del Valor Anual de la Transmisión por Tramo.
Dado que el Proyecto de Ley se encuentra en discusión, las referencias al Proyecto de Ley se efectuarán de acuerdo a la versión del Proyecto de Ley que incluye las indicaciones introducidas por el Poder Ejecutivo con fecha 28 de abril de 2016 ante la Comisión de Minería y Energía del Senado, que vislumbramos será muy cercano al texto definitivo, dado que se han presentado en conjunto con los senadores que integran la referida Comisión.
Como se adelantó, dentro de los cambios que introduce el Proyecto de Ley se encuentra la calificación de las instalaciones como «Sistema de Transmisión Nacional», «Sistema de Transmisión para Polos de Desarrollo», «Sistema de Transmisión Zonal», «Sistema de Transmisión Dedicado» y «Sistemas de Interconexión Internacional».
La anterior clasificación es relevante para el presente artículo, por cuanto solo será objeto de análisis el denominado Sistema de Transmisión Nacional, que corresponde a la actual Transmisión Troncal, considerando el interés que reviste en particular este sistema de transmisión para los inversionistas extranjeros, como se ha visto reflejado en las licitaciones recientes3.
El Sistema de Transmisión Nacional, de acuerdo a...
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