Retos en la protección social de los mayores en Europa

Las políticas sociales son los instrumentos prioritarios de los Estados intervencionistas para conseguir cubrir las necesidades sociales de sus ciudadanos. Con este calificativo de "social" nos estamos refiriendo no sólo a que estas ciertas limitaciones son sufridas por el conjunto de los individuos, con mayor o menor intensidad, sino también al hecho, y eso es lo realmente importante, de que no pueden ser asumidas por ellos individualmente; de ahí que sea prioritaria la intervención de las distintas administraciones públicas en la cobertura de estas carestías. Pero además hay que apuntar que evidentemente este tipo de coberturas varían en función de los distintos cambios que se producen en la sociedad. No en vano estamos en estructuras sociales mutables, donde constantemente las nuevas fórmulas de comportamiento y vida generan necesidades a estos ciudadanos, a la vez que algunas otras, previstas anteriormente dejan de tener relevancia, al haberse conseguido su superación.

En este contexto, determinadas circunstancias como el envejecimiento de la población, fenómeno mundial que afecta también al Estado español¹, suponen un importante reto para el sector público. Las consecuencias de esta situación repercuten no sólo sobre las condiciones de vida de la población mayor, sino también sobre las de su entorno familiar y social. En la actual configuración sociodemográfica de los países cercanos a esta realidad, las personas mayores han adquirido un papel muy importante, debido entre otros factores a la baja tasa de natalidad y una esperanza de vida creciente, lo que provoca una sociedad en proceso de envejecimiento². De esta forma, las encuestas realizadas por EUROSTAT sitúan a España en el 2005 como el quinto país con más personas mayores de la UE (17.1%), y el segundo país con menos jóvenes, donde los menores de 15 años supo-Page 92 nen el 14.5 %, por lo que es un país altamente longevo³.

A estos cambios hay que unir la innegable y masiva incorporación de la mujer al mercado laboral en los últimos años, tanto en la realidad nacional, como en aquellos países más próximos a nuestro entorno social y económico, lo que ha puesto de manifiesto la necesidad de regular esta situación, cada vez más extendida. Como es sabido, el "protagonismo" principal en cuanto a lo que a tareas domésticas y al cuidado de familiares se refiere, ha correspondido siempre mayoritariamente a las mujeres. En un reparto de papeles clásico, el hombre era el encargado de trabajar fuera de casa y traer el sustento económico para su familia, mientras que la mujer se ocupaba del cuidado diario del hogar. No es de extrañar que esta realidad fuera recogida e incluso potenciada en distintas normas nacionales, como el Fuero del Trabajo, en el que se propugnaba "liberar a la mujer del taller y de la fábrica". Sin embargo, esta concepción tradicional, afortunadamente, está en proceso de crisis debido al acceso de la mujer al trabajo fuera de la sede familiar. En este sentido, en España se ha pasado de una tasa de actividad femenina del 13.4% en 1970 a un 40% aproximadamente en el año 2000, si bien es cierto que todavía estamos lejos de países como Reino Unido o países nórdicos en los que se valoran cifras entre el 70 y el 80%⁴.

Pero este incremento de las tasas de empleabilidad femenina también ha repercutido en la configuración de la familia a nivel social, provocando un cambio sustancial en su configuración. Se observa, así, un aumento considerable de la edad en la que se contrae matrimonio, y sobre todo, por lo que a nosotros nos interesa, una disminución importante en la tasa de natalidad (a modo de ejemplo, baste decir que en España la citada tasa ha evolucionado, desde 1975 a 2000, de un 2.8 a 1.07 hijos por mujer), y en la atención de los parientes que no pueden valerse por sí mismos.

Estas circunstancias que acontecen en nuestro país, también se están produciendo en el resto de países de la UE, lo que ha inci- dido en la creación de políticas sociales para atender a estas demandas. Así, la elaboración de distintos documentos sobre la materia ha supuesto una nueva configuración de las políticas de protección ya no para la tercera edad, sino dirigidas a los Mayores⁵, calificación más acorde con las finalidades perseguidas. De esta forma, la creación de planes específicos para este colectivo no sólo en el ámbito europeo⁶, sino también estatal⁷, promueven un "envejecimiento activo", definido por la Organización Mundial de la Salud como "el proceso de optimización de las oportunidades de Page 93 salud, participación y seguridad con el fin de mejorar la calidad de vida a medida que las personas envejecen". Con estos objetivos se articulan políticas dirigidas al ocio y entretenimiento, al conocimiento, a la cultura, y en definitiva a la participación de los mayores en la sociedad. Atrás quedan aquellas políticas en las que, de alguna manera, lo que se pretendía era exclusivamente dotar a los mayores de los servicios necesarios en el final de sus días. En los planes actuales, aparecen como actuaciones secundarias, y sólo para aquellos que realmente lo necesiten, al no poder desarrollar sus cuidados en el entorno familiar, aquellas que en su día fueron el elemento no sólo central, sino único de estas políticas: la atención residencial.

Con este nuevo giro en las políticas públicas, se persigue que la persona mayor y también sus familiares tengan una mejor calidad de vida en esta etapa, promoviendo su participación en la sociedad, al entender la ancianidad no como un proceso de decaimiento y deterioro, sino como una etapa de esparcimiento y expansión⁸. Así, el objetivo de una política social adecuada para lograr un envejecimiento de calidad se debe centrar en potenciar su inclusión en la comunidad, su autodeterminación y en que reciban el máximo apoyo familiar, sin que esto implique la sunción en el entorno privado de aquellas obligaciones de los poderes públicos.

En la consecución de estos objetivos generales, es fundamental que se facilite que la persona mayor pueda continuar en su medio habitual con una adecuada calidad de vida y bienestar. De esta forma, podrán articularse medidas técnicas que permitan una mayor adaptabilidad de los domicilios a las nuevas necesidades generadas por la edad. Además, será necesario que se ofrezca a la familia, que sigue siendo el núcleo fundamental de protección y atención a todos sus miembros, los apoyos precisos para que continúen desarrollando, con mayor desahogo, la labor de atención a sus parientes.

Por otro lado, teniendo en cuenta la nueva configuración de nuestra sociedad, con muchas personas mayores y pocos jóvenes, numerosas son las políticas sociales en las que se insta a la posible prolongación voluntaria de la vida activa más allá de los 65 años. Por lo tanto, frente a las políticas de empleo anteriores en las que se regulaban jubilaciones anticipadas y parciales para trabajadores menores de 65 años, que permitieran la incorporación de jóvenes al mercado laboral para sustituirlos, las nuevas estructuras, con sociedades envejecidas, obligan a apostar por mecanismos como "jubilaciones a la carta". A través de estas medidas, el sujeto decide continuar en su vida activa o retirarse de la misma, sin que haya una edad límite para ejercer dicha opción⁹.

Ejemplos recientes en nuestro país de esta nueva línea de políticas de prolongación de la vida activa, acorde con los cambios demográficos lo constituyen, además de las reformas sobre las pensiones de jubilación, los actuales Page 94 programas de fomento de empleo. En este sentido, el actual a nivel estatal se encuentra recogido en el RD-ley 5/2006, de 9 de junio, para la mejora del crecimiento y del empleo¹⁰, que derogó el anterior que había sido desarrollado en la Disposición Adicional quincuagésima de la Ley 30/2005, de 29 de noviembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2006. En la citada norma, se recoge en el art. 4, denominado "bonificaciones para el mantenimiento del empleo y la igualdad de oportunidades", un beneficio del 50% de la cuota empresarial por contingencias comunes, excepto en los supuestos de incapacidad temporal producida por estas causas, cuando se trate de "contratos indefinidos de los trabajadores de sesenta o más años, con una antigüedad en la empresa de cinco o más años". De esta forma, se intenta potenciar la contratación indefinida de los colectivos de mayores, a la vez que se prima a los trabajadores que además gocen de una cierta antigüedad. Pero es que además, y en línea con esos objetivos, se produce una revalorización anual de dichos beneficios, y no sigue el criterio lineal que impera en el resto de bonificaciones en los supuestos de contratación de otros colectivos. Así, por cada año que transcurra en esta situación, ese porcentaje se irá incrementando en un 10%, hasta alcanzar el 100%. Aplicando pues este "descuento", puede suceder que los trabajadores con 65 o más años, y con unos 10 años de antigüedad en la empresa, como mínimo, supongan para el empresario un coste cero a efectos de cotizaciones por contingencias comunes.

También, y de acuerdo con estas políticas públicas de fomento de empleo, aparecen otras medidas que reportan beneficios a los empresarios que deciden apostar por la contratación estable de trabajadores mayores.

Así, en el art. 112 bis LGSS, se establece una exoneración de cuotas por contingencias comunes, tanto para empresarios como para trabajadores, excepto en los supuestos de incapacidad temporal, derivada de las mismas. Esta exoneración se producirá en aquellos casos en los que se trate de trabajadores contratados indefinidamente, con 65 o más años de edad, y que tengan acreditados 35 años de cotización al Sistema. Se trata nuevamente de una medida que intenta la prolongación de la vida activa, permitiendo incluso que personas que ya se hayan jubilado, pudieran reincorporarse nuevamente al mercado laboral, mediante estas medidas. Pero, no hay que olvidar que si bien en la mente del legislador está el apoyo a los trabajadores mayores, no es menos cierto que se está primando al cotizante que ha realizado el mayor esfuerzo exigido por el Sistema, los 35 años, ya que de acuerdo con el art. 112 bis. 2 LGSS esa exoneración de cuotas sólo se aplicará "a partir de la fecha en que se acre- diten los treinta y cinco años de cotización efectiva", con independencia de que el trabajador tenga cumplidos los 65 años. Además, y para "premiar" al trabajador que decida continuar en activo, una vez superada dicha edad, y siempre que haya realizado el esfuerzo máximo de cotización, el art. 163.2 LGSS prevé que el porcentaje a aplicar sobre la base reguladora que permite calcular la pensión de jubilación, se incrementará en un 2%, por cada año de cotización. De esta forma, se elimina el límite absoluto del 100%, que era el porcentaje que se aplicaba cuando se habían alcanzado los 35 años de cotización, con independencia de que se siguiera cotizando. Así, el trabajador ve recompensado su esfuerzo con el incremento de la pensión.

Este objetivo es recogido en la Agenda de Política Social¹¹, fruto de la Cumbre de Niza del año 2000, en la que, entre los objetivos Page 95fijados, se establecía la necesidad de modernizar la protección social, de acuerdo con los cambios sociales operados en los últimos años (economía del conocimiento y modificaciones producidas en las estructuras sociales y familiares). En la misma línea, los Consejos Europeos de Estocolmo de 2001 y de Barcelona de 2002, incidieron sobre la necesidad de invertir sobre políticas de empleo dirigidas a los mayores, y aumentar la edad de salida del mercado de trabajo, con el fin de cumplir los objetivos de pleno empleo previstos en la Cumbre Europea de Lisboa del año 2000¹². Pero la Unión Europea había puesto de manifiesto la necesidad de actuar sobre los mayores a través de diversos documentos¹³, en los que no sólo se hacía referencias a las necesidades de empleo, sino también a diversas actuaciones sociales para conseguir el bienestar de nuestros mayores, tales como la lucha contra la pobreza, la inversión en asistencia sanitaria e investigación médica, el replanteamiento de la protección social, la igualdad entre hombres y mujeres...

También es de destacar en este ámbito, los contenidos del Tratado por el que se constituye una Constitución para Europa¹⁴, firmado en Roma el 29 de octubre de 2004, y todavía en proceso de gestación. En este documento aparecen varios preceptos referidos a las personas mayores. Así, el art. 85, denominado "derechos de las personas mayores", reconoce el derecho de este colectivo a llevar una vida digna e independiente, y a participar en la vida social y cultural. También el art. 94, "Seguridad Social y ayuda social", se hace eco de estas realidades, y establece que la Unión Europea reconoce el derecho del acceso a las prestaciones de Seguridad Social que garantizan una protección en casos como la dependencia¹⁵ o la vejez.

Aunque aquí se va a abordar el estudio de la concertación social en el ámbito de nuestro país, no podemos olvidar la importancia del diálogo social en el resto de países de nuestro entorno en todas estas cuestiones. Dicho proceso tiene como objetivo prioritario, por lo que respecta al tema aquí expuesto, el obtener un cierto consenso entre las partes implicadas respecto a las repercusiones que el proceso de envejecimiento que nos "asola" tiene tanto sobre el mercado de trabajo, como sobre los sistemas de pensiones¹⁶. En la misma línea, los numerosos Acuerdos adoptados en España, fruto de la concertación social, inciden sobre estos contenidos. No puede olvidar- Page 96se que la figura estelar de las últimas reformas en materia de pensiones ha sido la de jubilación, que ha sido la prestación que más modificaciones ha experimentado durante la etapa democrática. Además, es la pensión que más personas cobran en nuestro país (el 61% del total de pensionistas lo son de jubilación), así como aquélla a la que se dedica el mayor gasto de la Seguridad Social (el 66%). Pero en la línea de lo expuesto, la pensión de jubilación nos interesa especialmente ya que se trata de aquella cuya configuración es la más sensible a la evolución demográfica.

Y en aras de esa relación entre el contenido de la misma, y los cambios de las estructuras sociales, los interlocutores sociales han puesto de manifiesto la necesidad de reformar la pensión de jubilación en aras de un alargamiento de la vida activa. En este sentido, documentos como el Acuerdo sobre Consolidación y Racionalización del Sistema de Seguridad Social, conocido como Pacto de Toledo, aprobado el 6 de abril de 1995 por el Congreso de los Diputados¹⁷, recogía entre sus recomendaciones, concretamente en la 10º y 11º algunas cuestiones referidas a este colectivo¹⁸. En la primera de éstas se tenía en cuenta la nueva configuración de nuestra sociedad con muchas personas mayores y pocos jóvenes, y dado ese contexto se afirma que "son indudables los efectos beneficiosos que se derivan de la permanencia en el mercado de trabajo de los trabajadores de más edad...", por lo que se instaba a la posible prolongación voluntaria de la vida activa más allá de los 65 años. Esta Recomendación fue recogida también en el denominado Acuerdo para la Mejora y el Desarrollo del Sistema de Protección Social, de 9 de abril de 2001, suscrito por el Gobierno, CCOO, CEOE y CEPYME¹⁹.

Junto a esa primera recomendación, la número 11 de Pacto de Toledo se preocupa, en aras del cumplimiento del art. 50 CE, por mantener el poder adquisitivo de las pensiones, con la necesidad de llevar a cabo la revalorización anual de las mismas, de acuerdo con los prescripciones que sobre la materia se realizan en los arts. 48 y 49 LGSS²⁰. También puede tener cierta relación con las personas mayores el contenido de la Recomendación nº 12 donde se habla del reforzamiento de la solidaridad, entendida como la mejora de las pensiones mínimas, siendo la de viudedad una de las más bajas, y de las que son titulares en muchas ocasiones mujeres mayores para las que la cuantía de la pensión pública es su fuente de ingresos²¹.

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De hecho, la Renovación del Pacto de Toledo que se aprobó el 2 de octubre de 2003 en el Congreso de los Diputados, sigue en la misma línea introduciendo en su Recomendación 6º, referida a las "cotizaciones orientadas al empleo", la necesidad no sólo de apoyar a los trabajadores de mayor edad mediante bonificaciones de cotizaciones de Seguridad Social, sino con la limitación de las prejubilaciones para así desincentivar el abandono "prematuro" de la vida laboral, prolongándose ésta más allá de la edad legal de jubilación²². En la misma línea que el original Pacto de Toledo, en la Recomendación 11º se recuerda que la edad legal de jubilación de 65 años es voluntaria, por lo que deberán tomarse medidas para "fomentar la prolongación de la actividad laboral" y también para evitar "cualquier tipo de discriminación por razón de edad que tenga como consecuencia la expulsión prematura del mercado de trabajo de trabajadores con plenas facultades físicas y psíquicas para seguir desarrollando su labor". Esto evidencia como los 65 años actualmente, y dado sobre todo los avances sociales y sanitarios, ya no es una edad que suponga una importante merma en las capacidades del sujeto, sino que permite seguir desarrollando una actividad normal en la mayoría de los casos, por lo que esa esperanza de vida mucho mayor que se ha predicado socialmente también debe ser aceptada e integrada en el mundo laboral.

Asimismo, la combinación de las Recomendaciones 12º y 13º referidas a las prestaciones de Seguridad Social abogan por una mejora de éstas no sólo para cubrir las necesidades familiares, sino también para "asegurar a las personas de edad avanzada un nivel de vida digno". De esta forma se plantea la necesidad de seguir estableciendo no sólo los complementos para mínimos (de naturaleza clara- mente asistencial), sino también se pone énfasis en la posibilidad de "revisar la incompatibilidad entre la percepción del SOVI y la pensión de viudedad", dada la escasa cuantía de ambas, lo que permitiría cumplir con el objetivo de suficiencia que ya fue analizado²³. Por lo tanto queda patente la necesidad de adecuar las normas a las nuevas realidades sociales.

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Pero también, esa preocupación por la adaptabilidad jurídica es patente en otro documento importante que es el Plan integral de apoyo a la familia (2001-2004), y que fue elaborado por el Gobierno del Partido Popular. En este documento se pone de manifiesto el envejecimiento progresivo de nuestra población como un cambio real que debe ser tenido en cuenta, junto con otras variables, a la hora de diseñar políticas que permitan que las familias puedan desarrollar libremente el papel que les corresponda para así asegurar "el éxito del futuro de esta nueva sociedad". Además este envejecimiento, según las cifras manejadas en ese documento, llevará a que las personas mayores de 65 años en el año 2040 sean el 30% de la población nacional²⁴. Ante estos porcentajes, uno de los objetivos prioritarios plasmados en ese Plan es "fomentar la solidaridad intergeneracional" en el ámbito familiar, para que así los miembros más débiles de las familias, que bien pueden ser las personas mayores, puedan alcanzar una importante calidad de vida. Y entre las líneas estratégicas que desarrolla el Plan es la conciliación de la vida familiar y laboral el instrumento idóneo para conseguir esos objetivos, principalmente en aquellos casos en los que los mayores estén en situación de dependencia, problema que se tratará posterior- mente en este estudio. Pero además de estas medidas, en las que destaca la teleasitencia, también el Plan incide sobre la necesidad de "facilitar la prolongación de la vida laboral de los mayores mediante la compatibilidad entre el trabajo y el cobro de una pensión de jubilación". De esta forma se comprometen a llevar a cabo una nueva regulación de la jubilación parcial para conseguir ese objetivo, algo que, como se verá, actualmente se quiere evitar.

Junto a estas medidas, también hay que resaltar la "desaparición" de la jubilación forzosa. Como es sabido, numerosos convenios colectivos podían pactar edades de jubilación, lo que convertía a los trabajadores que habían llegado a ese límite temporal, y que además, habían cubierto los periodos exigidos de cotización, en pensionistas de jubilación. Se producía así la extinción del contrato, basándose en ese cumplimiento de la edad fijada convencionalmente, pero, sobre todo, por la garantía de que esa edad permitía el acceso al Sistema de Seguridad Social, a través de la jubilación, dadas las cotizaciones previas realizadas Así, en el 2001, y median- te el RD-ley 5/2001, de 2 de marzo, de medidas urgentes de reforma del mercado de trabajo para el incremento del empleo y la mejora de su calidad, (que, como es sabido, posteriormente se convierte en Ley 12/2001, de 9 de julio, con la misma denominación), se produce la derogación de la Disposición Adicional décima LET en la que se permitía hacer uso a los convenios colectivos de esas cláusulas de jubilación forzosa. Así, numerosas fueron las resoluciones judiciales que determinan que los convenios colectivos aprobados tras la aparición de estas normas no podían establecer edades de jubilación forzosa, aunque se mantendrían transitoriamente en vigor las cláusulas pactadas con anterioridad²⁵. De esta forma, pese al cumplimiento de una determinada edad nadie podrá ser expulsado del mercado de trabajo, no pudiendo los convenios colectivos establecer las jubilaciones forzosas que irán en contra de esta política pública de "alargamiento" de la vida laboral, en consonancia con los cambios demográficos expuestos. Pero esta posición ha sido ligeramente alterada legalmente por Ley Page 9914/2005, de 1 de julio, sobre las cláusulas de los convenios colectivos referidas al cumplimiento de la edad ordinaria de jubilación, que en su Disposición Transitoria Única ha establecido que las cláusulas de convenios anteriores a la vigencia de esta ley, se considerarán validas en aquellos casos en los que se garantice que el jubilado forzoso va a acceder a la pensión contributiva, al cumplir no sólo el requisito de la edad ordinaria de jubilación, sino también el de cotización mínima y los demás exigidos por la normativa de Seguridad Social. De esta forma lo que se hace es "proclamar la licitud de las jubilaciones acordadas a su amparo y la abrogación del criterio jurisprudencial adverso..."²⁶.

De forma más reciente, el Acuerdo sobre medidas en materia de Seguridad Social²⁷, aprobado en julio de 2006 por el Gobierno, en colaboración con las organizaciones sindicales y empresariales más representativas de nuestro país, continúa con objetivos similares. Así, en el contenido del citado documento "se incluyen diversas actuaciones dirigidas a incentivar la prolongación voluntaria de la vida laboral...". Por lo tanto, se trata de un lado de establecer beneficios adicionales para los cotizantes que decidan retrasar su edad de jubilación, a la vez que también gozarán de la disminución de costes sociales, aquellas empresas que apuesten por la contratación de trabajadores mayores. Para poder conseguir estos objetivos, el Acuerdo "propone" varias medidas. Por un lado, desincentivar la jubilación parcial, exigiendo un periodo de cotización superior (30 años) a los potenciales beneficiarios, e incluso el acreditar una determinada antigüedad en la empresa para poder ejercitar dicha opción (6 años)²⁸. De esta forma, se intenta con estas medidas, conseguir "una mayor conexión entre los mecanismos de jubilación flexible con los requerimientos de los procesos productivos", tal como se afirma en el propio Acuerdo. Así, y teniendo en cuenta que se trata de la modalidad de jubilación que más se ha incrementado en nuestro país en los últimos años²⁹, está en la mente de las partes firmantes poner trabas a esta medida, ya que "el Sistema público de Seguridad Social no fue diseñado en su origen, ni ha evolucionado, hacia una institución que incite a retirarse del mundo del trabajo"³⁰.

Por otro lado, el Acuerdo de 2006, y para conseguir la prolongación voluntaria de la vida laboral, las partes firmantes establecen que es necesario incentivar esta "decisión" de los trabajadores mayores, debiendo obtenerse esos beneficios "con independencia tanto de los años cotizados (si ésos superan el periodo de carencia) como de la base de cotización". En estos casos se propone el establecimiento de una serie de incentivos económicos para aquellos que decidan posponer su jubilación a los 66 años como mínimo. Para estos supuestos, y siempre que se tenga derecho a la pensión máxima, es decir, que se hayan cotizado los 35 años que exige la norma, el trabajador que decida jubilarse, será "premiado" con un incremento en la cuantía de su pensión, con- Page 100cretamente de un 2 % par cada año cotizado a partir de los 65, o de un 3%, si acredita cuarenta o más años de cotización. Asimismo, un beneficio similar, como es el incremento de la base reguladora que corresponda según los años cotizados, también se propone sea obtenido por aquellos que no tengan la pensión máxima, pero que alcancen los 65 años. Por lo tanto, lo que realmente se prima es que los trabajadores continúen activos como mínimo hasta los 65 años, quedando en un segundo plano el esfuerzo de cotización realizado, aunque sí se prima la contribución por encima de los límites que hasta ahora eran considerados.

En este punto, es conveniente poner de relieve la importancia que estas nuevas políticas de empleo, en las que se pretende mantener a los mayores en el mercado laboral, puede tener sobre el sistema de pensiones³¹. Dos son los objetivos que cumplen unas intervenciones públicas de este tipo en un país donde se espera que en los próximos años, un considerable sector de la población ostente una edad superior a los 65 años. De un lado, será necesario mantener su actividad para que así sigan cotizando a la Seguridad Social, y de esta forma aumente el número de cotizantes, ya que la población activa de jóvenes puede ser reducida en función de las bajas tasas de natalidad que se están dando. A la vez, y dado que muchos de estos mayores son población activa, no cobrarán las prestaciones de jubilación del Sistema a las que puedan tener derecho, o si lo hacen será en una cuantía menor porque la compatibilizarán con el desarrollo de un trabajo. Así las cosas, y dado el contexto social actual aquellas políticas de empleo, las denominadas de reparto de trabajo, de los años 90 que incidían propiciando la salida del mercado laboral a una edad más temprana, con el fin de que desempleados jóvenes sustituyeran a estos mayores, han dejado de ser efectivas en un país dominado por personas mayores, en el que la tasa de desempleo juvenil ha descendido considerablemente por la escasa existencia de este colectivo³². De esta forma, las jubilaciones anticipadas pasan a ser gravadas, y se desincentivan las salidas prematuras del mercado laboral.

Una manifestación directamente relacionada con el envejecimiento de la población, y que afecta también a los países de nuestro entorno, y considerada como el cuarto pilar del Estado del Bienestar³³, es el de la dependencia, que afecta a la autonomía de las personas para realizar sus actividades cotidianas³⁴. Sin embargo, y pese a que normalmen- Page 101te este fenómeno se desarrolla principalmente en edades avanzadas³⁵, no siempre tiene que estar vinculada a la denominada cuarta edad, o lo que ha dado en denominarse "envejecimiento del envejecimiento" (80 años o más)³⁶. Es posible encontrar fenómenos de dependencia también en otros sujetos de la sociedad, cuya causa no es una edad avanzada, pero sí con unos efectos similares a los que ésta provoca³⁷. En este sentido, podría incluirse a los discapacitados, a los enfermos muy graves, e incluso a los menores, y también a personas que, aun siendo mayores, no alcanzan edades muy avanzadas. Es decir, como la dependencia es fruto de la pérdida de capacidad, no sólo es la edad la que puede dar lugar a esa incapacitación, sino que también puede tener su causa, entre otras, en la enfermedad³⁸. Si acudimos a la Ley de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, se establece que la dependencia, además de derivar del envejecimiento, también tiene otras circunstancias que originan esta realidad como la "enfermedad y otras causas de discapacidad o limitación, que se ha incrementado en los últimos años por los cambios producidos en las tasas de supervivencia de determinadas enfermedades crónicas y alteraciones congénitas y, también, por las consecuencias derivadas de los índices de siniestralidad vial y laboral". Se trata pues de un amplio elenco de causas, distintas entre sí, pero que provocan una misma consecuencia: la dependencia o falta de autonomía de la persona que la sufre.

Convendría en primer lugar, determinar qué se entiende por dependencia³⁹. Tanto el IMSERSO como la Sociedad Española de Geriatría y Gerontología entienden el concepto de dependencia como el grado de dificultad que presenta una persona para realizar de manera autónoma las actividades básicas de la vida diaria. A la vez, y de acuerdo con la definición realizada por el Comité de Minis- tros del Consejo de Europa en la Recomendación (98) 9, la persona dependiente es aquélla que "por razones ligadas a la falta o la pérdida de la capacidad física, psíquica o intelectual, tienen necesidad de una asistencia y/o ayudas importantes para la realización de los actos corrientes de la vida diaria"⁴⁰. En definitiva, podría catalogarse esta situación como aquélla en la que "el individuo es inca- paz, en mayor o menor grado, de gestionar su propia vida cotidiana y su entorno más inmediato en los aspectos más básicos y habituales"⁴¹.

Pero hay que apuntar que no cualquier falta de capacidad supone la consideración de una persona como dependiente, de acuerdo con las definiciones expuestas. Habrá que preguntarse si una enfermedad, accidente u Page 102hospitalización, e incluso la incapacidad de carácter transitorio, puede provocar una calificación de esta índole⁴². Evidentemente la respuesta debe ser negativa, ya que sólo tendrá la consideración de dependiente aquél que sufre una merma de sus capacidades, sino al menos de forma definitiva, sí en un lapso temporal muy extenso. Tal es así, que si se tiene en cuenta la dependencia que sufren los menores durante su minoría de edad, esta falta de autonomía no puede ser incluida en el concepto aquí debatido porque no se trata de algo definitivo, sino que tiene un límite temporal determinado, que será el alcanzar una edad que le permita actuar por sí mismo⁴³.

A mayor abundamiento, y aun teniendo un carácter prácticamente irreversible, la dependencia no puede ser medida por igual, sino que será necesario atender a distintos baremos en función de las actividades de su vida diaria para las que el sujeto afectado necesite atención y ayuda⁴⁴. Así, será necesaria la determinación de aquellas funciones que permitirán valorar si el dependiente tiene tal condición. De todas formas, y si bien los numerosos estudios, e incluso las normas que regulan esta realidad en países de nuestro entorno⁴⁵, inciden principalmente sobre una falta de autonomía física, de acuerdo con las actividades a valorar, lo cierto es que estas personas presentan una dependencia personal, ya que su propia vida está carente de autonomía. En este sentido, sería necesaria una reformulación de esas actividades tenidas en cuenta para graduar la dependencia⁴⁶, en la que fueran incluidas no sólo las físicas, sino todas aquellas que inciden en el desen-Page 103volvimiento de una vida plena⁴⁷. De esta forma, y una vez analizadas esas actividades, será conveniente diseñar todos los instrumentos necesarios para la "ayuda de auto- nomía personal"⁴⁸.

Dada la definición expuesta, y la complejidad que desde el punto de vista práctico supone la atención de estos colectivos, podría considerarse que la dependencia entra en el concepto de "necesidad social". Es decir, existe una situación que los sujetos como individuos no pueden asumir por sí mismos, sino que es necesario que los poderes públicos intervengan con medidas que solventen los problemas derivados. Es pues la carencia de esa auto- nomía personal, reflejada en la exigencia de una asistencia constante, en mayor o menor grado, la que haga que estemos ante una necesidad social a la que tienen que dar respuesta los modernos sistemas de protección social⁴⁹. Pero además, dicha necesidad se configura con un carácter plenamente polimórfico, en la medida en la que el contenido de la misma es variable; a saber, de tipo económico, de asistencia sanitaria, e incluso prestaciones técnicas.

Y esta configuración como situación demandante de tutela no obedece a lo novedoso de su aparición, ya que la dependencia ha existido siempre, sino al incremento de casos que se están produciendo, sobre todo entre la población mayor, debido a los cambios operados en nuestras estructuras sociales, como el envejecimiento y las mutaciones en la dinámica de las familias. Es pues la aceleración en la magnitud del fenómeno⁵⁰, que no puede ser asumido en la misma medida por los parientes, sobre todo féminas incorporadas al mercado laboral, unido a la baja cobertura de servicios sociales y sanitarios, lo que provocan el debate científico y político sobre la cuestión. En definitiva, podría pues afirmarse que la importancia que actualmente tiene la dependencia obedece a tres fenómenos sociales: el incremento de la esperanza de vida, la disminución del índice de fecundidad y sobre todo, el cambio social en los modelos familiares y en los valores culturales de la mujer. Esta circunstancias ha hecho que en países cercanos como Alemania, Luxemburgo o Francia este tipo de necesidades ya están cubiertas a través de la instauración de un seguro de dependencia, que intenta implicar al sector público en la atención de esas necesidades que normalmente han sido asumidas en el entorno familiar, o la menos, sufragadas por las economías privadas.

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En este contexto, los distintos países europeos utilizan los denominados mecanismos de protección social para cubrir las necesidades de todos sus ciudadanos, en especial, y por lo que aquí respecta, de sus mayores. Pero habría que preguntarse cuáles son, y en qué consisten dichos instrumentos.

Para conseguir dichos objetivos utilizan la Seguridad Social, concretamente articulan pensiones públicas, que son dispensadas por el Estado. Estas ayudas económicas, principalmente van dirigidas a trabajadores, en función de las cotizaciones realizadas a lo largo de su vida laboral, siendo las de jubilación, invalidez y las de viudedad las que asumen el protagonismo en el caso de pensionistas mayores. Junto a éstas, denominadas contributivas, en algunos países, en los últimos años, se han creado las pensiones no contributivas, dirigidas al resto de ciudadanos, y en las que el esfuerzo de cotización carece de relevancia, siendo lo realmente determinante el hecho de que esas personas no dispongan de rentas suficientes, actuando esas pensiones como ingresos de compensación que les permitan cubrir sus necesidades vitales.

Otro mecanismo también utilizado por las instancias públicas para atender a sus ciudadanos es la denominada Asistencia o Beneficencia Social. En este caso, y frente al anterior, no se trata exclusivamente de pensiones económicas, sino que conforman un exponente básico en dicho sistema de tutela, los servicios que, en principio, van dirigidos a todos los ciudadanos. En este caso, algunas de estos mecanismos exigen el no disponer de determinadas rentas económicas para acceder a los mismos, sobre todo a las pensiones, pero también son muchas las medidas que se otorgan sin tener en cuenta los ingresos del potencial beneficiario. Además, dichas ayudas económicas o en especie, están gestionadas por las CC AA o los Ayuntamientos, lo que hace que, en ciertos países existan incluso unas diferencias inter- nas en cuanto al conjunto de medidas que son creadas, lo que hace que los ciudadanos obtengan distintos beneficios en función del lugar de residencia, dentro del mismo país.

Sin embargo, y pese a que estos dos instrumentos son los que se utilizan en los distintos Estados, lo cierto es que existen grandes diferencias en la forma en la que estos mecanismos se estructuran en cada uno de ellos. Además, hay que añadir que las políticas de coordinación sobre esta materia en el ámbito de la Unión Europea todavía están en un proceso de gestación. Así, y pese a que ya han aparecido documentos procedentes de las instancias europeas⁵¹, es cierto que la idiosincra- Page 105sia, y los valores morales y sociales de cada uno de los países determinan los distintos modelos de tutela de este colectivo⁵².

Por ello, y atendiendo a la conformación jurídica interna, nos ha parecido conveniente agrupar determinados países, con circunstancias y actuaciones similares, y sacar conclusiones conjuntas. Así, de un lado y teniendo como objeto de estudio a Suecia y Noruega, determinaremos cómo se comportan los países del norte de Europa. Un segundo grupo lo constituyen los Estados del sur, siendo los países analizados España y Portugal. Por último, y en un estadio intermedio en cuanto a la tutela otorgada, vamos a utilizar a Ale- mania, como paradigma de los Estados escasamente intervencionistas. En este punto no podemos dejar de apuntar que, pese a que nuestra idea es presentar unas conclusiones conjuntas de estos grupos, lo cierto es que la falta de una armonización de políticas públicas en estos ámbitos, dificulta la asunción de dichas premisas como concluyentes. Es por ello, por lo que debe aceptarse que las similitudes entre los países integrantes de cada uno de los grupos exclusivamente se ciñe a lo que se va a exponer, existiendo también grandes diferencias entre ellos.

Por lo que se refiere a los países nórdicos, y en lo que respecta a la Seguridad Social, hay que destacar la importancia de la pensión de jubilación, como paradigma de la protección. Para acceder a ella se establecen unos requisitos más rígidos, cuales son la exigencia de 40 años de cotización, y una edad más tardía de jubilación, que ronda los 67 años como mínimo, pero que en el caso de Suecia el límite real ronda los 70. Esta pensión va dirigida a los trabajadores, y se calcula en función de la actividad laboral y los ingresos, y en definitiva en función de las cotizaciones. Esta pensión en el caso sueco además se incrementará cuando el trabajador se jubile a partir de los 65 años, y no antes, que en la práctica también es posible, ya que incluso hay jubilaciones apartir de los 61. Junto a ésta, los trabajadores, podrán incrementar la cuantía de esas rentas que percibirán al jubilarse, mediante un Fondo por primas, equivalente al 2.5% de la cotización, en el caso de Suecia⁵³, o la denominada suplementaria, que equivale a la mitad del salario, en el caso de Noruega. En estos casos estamos hablando de un sistema de capitalización de carácter individual y obligatorio, que permitirá que los ciudadanos puedan ver incrementadas sus futuras pensiones. En estos países también cobran importancia los seguros privados, gestionados en la propia empresa, o mediante iniciativas individuales de los propios interesados. Pero junto a esta pensión contributiva, existe también una pensión mínima, dirigida a todos los ciudadanos, es decir, para los que no han cotizado, y con independencia de los ingresos que tengan. De esta forma se pretende que todos los mayores tengan garantizado un nivel mínimo de renta desde las instancias nacionales, estableciéndose una cuantía uniforme para todos los individuos.

En cuanto a la asistencia social, hay que destacar la importancia de los servicios públicos en este aspecto, tratándose de una asistencia otorgada por los Ayuntamientos. En este caso, las ayudas principales dirigidas al colectivo objeto de estudio son concedidas Page 106para la adaptación de viviendas y para la creación de plazas residenciales, ya que aproximadamente el 17% de los mayores están en instituciones. Pero en este ámbito cobra especial importancia la atención domiciliaria, de la que disfrutan aproximadamente un 40% de la población mayor, ya que lo que se pretende es que se queden en su hogar el mayor tiempo posible. Estas ayudas son concedidas sin tener en cuenta los recursos económicos de los beneficiarios, por lo que la familia queda descargada de obligaciones, siendo los servicios públicos los que se hacen cargo de los parientes dependientes. Para ello, son numerosos los puestos de trabajo que son creados por las instancias públicas para ayuda a domicilio. De esta forma, el cuidado de mayores y dependientes es asumido como una obligación por los poderes públicos, ya que la familia no asume cuidados. Además, dicha tutela es universal, pues va dirigida a todos los ciudadanos que se encuentren en esa situación de necesidad.

Otro modelo también a tener en cuenta es el de Alemania, muy próximo a lo que sucede en Inglaterra, e incluso en Italia, a partir de las reformas producidas en ese país en el sistema de pensiones en estos últimos años. Nos encontramos con un Estado poco intervencionista desde el punto de vista de la Seguridad Social. Podría decirse incluso que se ha vuelto al sistema de seguros sociales, ya que las pensiones diseñadas van dirigidas exclusivamente a trabajadores, en función de los años de cotización y del salario percibido, y con transferencias estatales. En este sistema nuevamente, la jubilación es la pensión por antonomasia, con escasa importancia de las prestaciones por viudedad. Además, apenas hay pensiones mínimas, ni siquiera para personas con escasos recursos económicos, por lo que el sector no contributivo es inexistente en este modelo. Asimismo, también cobra importancia el sector privado, ya que está muy extendida la "cotización" a los sistemas privados de pensiones, que permiten incrementar las ya altas prestaciones públicas otorgadas en caso de jubilación⁵⁴. Así pues, en 2001, y partir de las nuevas reformas, Alemania procedió a sustituir su sistema de pensiones, estableciendo un nuevo modelo redistributivo, en el que la jubilación anticipada o parcial es claramente sancionada, exigiéndose en estos casos largos periodos de contribución al Sistema. En cuanto al sistema privado, si bien no va a tener carácter obligatorio, debido a las presiones sindicales, lo cierto es que es un sector en alza debido a los beneficios fiscales que su contratación supone para los particulares.

Por lo que respecta a la Asistencia Social, también es patente esa falta de intervencionismo por parte del sector público que, exclusivamente asume aquellas cuestiones priori- tarias como los servicios sanitarios, o el desarrollo de plazas residenciales, gestión que se hace principalmente a través de los Ayuntamientos. Por el contrario, nos encontramos con una escasa cobertura de servicios domiciliarios, siendo muy importante también en este ámbito el sector privado. Tampoco en este modelo, al igual que ocurría en los países nórdicos, la familia asume dichos cuidados, pero a diferencia del anterior, en vez de constituir una obligación pública, la atención de los mayores es asumida por los particulares, mediante la contratación de servicios privados.

Por último, los países del sur de Europa, en concreto Portugal y España, como se ha dicho, constituyen claramente un modelo distinto de los expuestos. Así, por lo que respecta a la Seguridad Social, hay que destacar la escasa cuantía de las pensiones, no sólo de la de viudedad, sino también de la de jubilación.

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Así, en el caso de las contributivas, es decir, las dirigidas a los trabajadores, la razón de esa escasez obedece a que estamos en países en que los salarios son bajos respecto a los de los otros grupos analizados. Como la cuantía de la pensión se calcula en función de esos salarios, el resultado también a va ser inferior. Unido a ello hay que apuntar que el acceso a esas prestaciones se hace mediante el cumplimiento de unos requisitos más flexibles, cuales son la exigencia de menos años de cotización, y una edad de jubilación inferior. De esta forma, no puede premiarse igual el esfuerzo de cotización realizado, que en los otros países es superior. Además, junto a éstas existen, en el ámbito de la Seguridad Social, las denominadas pensiones no contributivas, dirigidas a ciudadanos sin recursos económicos, que no han cotizado al Sistema. En estos países, además apenas cobra importancia la iniciativa privada, siendo muy escasas las contrataciones de Fondos de pensiones⁵⁵.

La asistencia social, y en concreto los servicios sociales están muy poco desarrollados. En este caso, son las CCAA y los Ayuntamientos, sobre todo en España, los que gestionan estas ayudas. Pese a que existe una escasa cobertura de servicios a domicilio que, normalmente son concedidos en función de los recursos económicos del beneficiario, se trata del exponente principal de las medidas públicas dirigidas a los mayores. Estamos pues ante un proceso de desarrollo, en el que junto a estas medidas, también son importantes las actividades de participación, que persiguen un envejecimiento activo. También aquí se pretende que los mayores permanezcan en su hábitat el mayor tiempo posible, dejando para situaciones extremas su inter- namiento en centros residenciales. Sin embargo, ante la escasa oferta de servicios públicos que cubran esa necesidad, es de destacar la importancia de las familias en la atención a parientes, principalmente de la mujer como cuidadora informal, sobre todo aquellas de mediana y alta edad⁵⁶, que presentan tasas de actividad muy reducidas⁵⁷, o incluso, en otras ocasiones deben abandonar su trabajo extradoméstico para regresar al hogar a hacerse cargo de ellos. En estos países, el perfil del cuidador, abrumadoramente femenino, se asocia también con carencias de todo tipo: bajo poder adquisitivo, escaso nivel de instrucción, empleo a tiempo parcial o dedicación total a las tareas domésticas, frecuentes problemas de salud.... Además esas mujeres, que en su mayoría tienen entre 45 y 60 años de edad, priorizan la responsabilidad como cuidadoras, que les ha sido socialmente atribuida, por encima de sus opciones laborales y personales, con los consiguientes problemas de culpabilización ante el menor incumplimiento de la expectativa que se ha depositado en ellas. En este sentido, el sector público "desvía" su obligación hacia las familias, dejando que la cobertura de necesidades de esos ciudadanos sea cubierta por sus parientes.

Así las cosas, y una vez analizados los distintos modelos, observamos cómo situaciones similares son asumidas por los poderes públicos de forma distinta. Este estudio nos permite comprobar que estamos ante un panorama complejo, en el que la falta de políticas de armonización entre los distintos países, arroja unas diferencias importantes entre los mecanismos de protección, lo que supone que Page 108los mayores tengan mejores o peores tratamientos en función del lugar de residencia. Pero en este punto también hay que destacar que esas distintas tutelas no sólo obedecen a actitudes públicas diferentes, sino que también las costumbres y la moral de los habitantes de esos países afianzan aún más dichas diferencias, por lo que no bastará sólo con un cambio de políticas, sino también de actitudes privadas para conseguir que todos los ciudadanos europeos alcancen coberturas similares.

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[1] Un estudio sobre esta cuestión en A. ABELLÁN GARCíA y otros: Las personas mayores en España. Informe 2002, (2 Vol.), IMSERSO, Madrid, 2002. También I. CODóN: "Segunda Asamblea Mundial sobre el envejecimiento", RMTAS, nº 42, 2003, págs. 193-208. Vid. asimismo AA. VV. (R. SIGG, comp.): "Año Internacional de las personas de edad", RISS, nº 3, Vol. 52, 1999.

[2] Sobre la relación entre envejecimiento y descenso de la natalidad, cfr. S. SARASA URDIOLA: "El descenso de la natalidad y los servicios de protección social a los ancianos", ICE, mayo-junio 2004, nº 851, págs. 205-217.

[3] Un estudio sobre este fenómeno en el ámbito de la Unión Europea en G. CALOT y J.C. CHENAIS: Le viellissement démographique dans l' Union Européenne á l'horizon 2050: un étude d'impact, Futuribles Internacional, París, 1997.

[4] Datos tomados de las encuestas de población activa realizadas por el INE en el año 2000.

[5] Vid. también el Informe realizado por el Senado español: Ponencia sobre la problemática del envejecimiento de la población española, Serie I, BOCG, 17 de diciembre de 1999. En este documento son analizados diversos temas, tales como el envejecimiento demográfico, incremento de la esperanza de vida, pensiones, perspectivas de la salud y asistencia sanitaria, los servicios sociales, cultura y ocio, y también la dependencia de las personas mayores.

[6] El Acuerdo de la Comisión Europea y del Consejo Europeo de "Apoyar las estrategias nacionales para el futuro de la asistencia sanitaria y los cuidados a las personas mayores", Comisión Europea, Bruselas, 2003, es un buen ejemplo de estas políticas.

[7] El Plan de Acción para las Personas Mayores (2003-2007), que viene a sustituir a los antiguos Planes gerontológicos de la década de los 90, es un referente de esta nueva concepción de política, cuestión que incluso puede comprobarse en el cambio de la denominación del citado Plan.

[8] Estos son los objetivos que, entre otros, aparecen recogidos en la Ley 5/2003, de 3 de abril, de Atención y Protección a las Personas Mayores de Castilla y León, Comunidad con mayor tasa de envejecimiento de nuestro país. En este sentido la norma presenta una perspectiva multidisciplinar siendo su objetivo prioritario "facilitar que la persona mayor pueda continuar en su medio habitual con una adecuada calidad de vida y bienestar psicosocial, facilitándole los servicios..., que le permitan mantenerse el mayor tiempo posible con autonomía personal"... para lo que será necesario "ofrecer a la familia, que sigue siendo el núcleo fundamental de protección y atención a todos sus miembros, los apoyos precisos..." (Exposición de Motivos).

[9] Legislativamente esta Recomendación tendría su traducción en la Ley 35/2002, de 12 de julio, de medidas para el establecimiento de un sistema de jubilación gradual y flexible. Un análisis de todas estas reformas legislativas, indicando la relevancia del envejecimiento sobre el actual Sistema de Seguridad Social, en I. CAMóS VICTORIA: Últimas reformas de la prestación de jubilación y el nuevo tratamiento de la edad de jubilación, Tirant lo Blanch, Valencia, 2003, págs. 23 y ss.

[10] Esta norma está pendiente de convalidación por las Cortes Generales. Actualmente, se ha convertido en Proyecto de Ley, 121/000091, Mejora del crecimiento y del empleo (procedente del Real Decreto-ley 5/2006, de 9 de junio), BOCG 8 de septiembre de 2006.

[11] Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, de septiembre de 2000.

[12] El Informe sobre la vida laboral y prejubilaciones, elaborado por el CES español en el año 2000, aboga por el mantenimiento del empleo de las personas mayores, argumentando razones similares a las expuestas por la Unión Europea.

[13] Un ejemplo sería la Comunicación de la Comisión, de 21 de mayo de 1999, "Hacia una Europa para todas las edades", COM (1999)-221-final, no publicada en el Diario Oficial, o también la Comunicación de la Comisión, de 18 de marzo de 2002, "Respuesta de Europa al envejecimiento de la población mundial", COM (2002)-143-final, no publicada en el Diario Oficial. De forma más reciente la Comunicación de la Comisión, de 3 de marzo de 2004, titulada "Aumentar el empleo de los trabajadores de más edad y retrasar su salida del mercado de trabajo", COM (2004)-146-final, no publicada en el Diario Oficial.

[14] Un estudio completo sobre este documento, en AA. VV.: "La Constitución Europea" (nº monográfico), Noticias de la Unión Europea, nº 250, 2005; también AA. VV.: "El Tratado Constitucional Europeo (I y II)"; Revista de Derecho Político, nº 64 y 65, 2005; J. L. CASCAJO CASTRO: "Constitución y Derecho constitucional en la Unión Europea", Teoría y Realidad Constitucional, n.º 15, 2005, págs. 89-106.

[15] T. DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI y B. SUÁREZ CORUJO: "La garantía de los derechos sociales en la Constitución Europea. La consagración de la dependencia como contingencia protegida por los Sistemas de Seguridad Social", RMTAS, nº 57, 2005, págs. 477-499.

[16] H. SARFATI: "El diálogo social: potencial 'camino real' hacia las políticas que abordan la cuestión del envejecimiento en los Estados miembros de la Unión Europea", RISS, Vol. 59, nº. 1, 2006, págs. 55-84.

[17] Un estudio completo sobre la conversión de muchas de estas recomendaciones en verdaderas normas jurídicas en A. MONTOYA MELGAR: "El desarrollo normativo del Pacto de Toledo", AS, V. 5, 1999, págs. 1267- 1274.

[18] Un comentario de este documento en J. F. BLASCO LAHOZ: La reforma de la Seguridad Social: El Pacto de Toledo y su desarrollo, Tirant lo Blanch, Valencia, 1997, págs. 79-82; J.M. CABANILLAS BERMÚDEZ: El Pacto de Toledo, Tecnos, Madrid, 1997, págs. 157-178. También en AA. VV.: Análisis de diversas cuestiones sobre los Pactos de Toledo, MTAS, Madrid, 1997.

[19] J. L. MONEREO PéREZ: "La nueva fase del desarrollo del Pacto de Toledo: el Acuerdo para la Mejora y el Desarrollo del Sistema de Protección Social", RL, nº 24, 2001, págs. 11-52; A. J. PIÑEYROA DE LA FUENTE: "El Acuerdo de 9 de abril sobre Desarrollo del Sistema de Seguridad Social como avance y revisión del Pacto de Toledo", Información Laboral, nº 15, 2001, págs. 5-20. También J. LóPEZ GANDíA: "El Acuerdo para la Mejora y el Desarrollo del Sistema de Protección Social. La renovación del Pacto de Toledo", RDS, nº 14, 2001, págs. 25-56. De este último autor, pero referido al desarrollo de esta acuerdo por el legislador, cfr. Las reformas legislativas en materia de Seguridad Social: el desarrollo del acuerdo de pensiones de abril de 2001, Tirant lo Blanch, Valencia, 2002. Asimismo, F. DURÁN LóPEZ: "El Acuerdo para la Mejora y el Desarrollo del Sistema de Protección Social", RTSS (CEF), nº 230, 2002, págs. 53-68.

[20] La Ley 24/1997, de 15 de julio, de consolidación y racionalización del Sistema de Seguridad Social, fruto del proceso de diálogo social que en 1996 mantuvo el Gobierno con CCOO y UGT, contiene esta recomendación que establece la revalorización anual automática de las pensiones en función del IPC. Vid. un comentario sobre la misma en J. F. BLASCO LAHOZ: Comentarios a la Ley de Consolidación y Racionalización del Sistema de la Seguridad Social, Tirant lo Blanch, Valencia, 1999.

[21] Esta Recomendación tuvo su traducción legislativa, entre otras, en la citada Ley 24/1997, de 15 de julio, de consolidación y racionalización del Sistema de Seguridad Social , en el RD 1647/1997, de 31 de octubre (art. 8), que desarrolla la Ley de 1997, o en el más reciente RD 1465/2001, de 27 de diciembre, de modificación parcial del régimen jurídico de las prestaciones de muerte y supervivencia, fruto este último también del Acuerdo para la Mejora y el Desarrollo del Sistema de Protección Social firmado en 2001, y al que ya se ha hecho referencia.

[22] Siguiendo estos objetivos la Ley 14/2005, de 1 de julio, sobre las cláusulas de los convenios colectivos referidas al cumplimiento de la edad ordinaria de jubilación, limita esa posibilidad en el ámbito de la negociación colectiva. Así la citada norma introduce una nueva DA 10º en LET permitiendo que se incluyan cláusulas de jubilación forzosa en los convenios colectivos, pero siempre que se cumplan ciertos requisitos. En este sentido, sólo será posible la existencia de estas medidas que obliguen a la jubilación una vez que se cumpla la edad ordinaria, siempre que se vinculen "a objetivos coherentes con la política de empleo expresados en el convenio colectivo, tales como la mejora de la estabilidad en el empleo, la transformación de contratos temporales en indefinidos...". En estos casos los requisitos son semejantes a aquellos que se exigen en los supuestos de la inaplicación salarial del convenio colectivo, a través de la denominada cláusula de descuelgue salarial. Pero además, de esas exigencias vinculadas a políticas de empleo, también deberá acreditarse por parte del trabajador obligado a jubilarse el "tener cubierto el periodo mínimo de cotización o uno mayor si así se hubiera pactado en el convenio colectivo, y cumplir los demás requisitos exigidos por la legislación de Seguridad Social para tener derecho a la pensión de jubilación en su modalidad contributiva". De esta forma, el trabajador que ve extinguido su contrato de trabajo no va a sufrir mermas en sus derechos de protección social.

[23] Este compromiso ha sido plasmado legalmente con la aparición de Ley 9/2005, de 6 de junio, para compatibilizar las pensiones del Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez (SOVI) con las pensiones de viudedad del Sistema de la Seguridad Social. Y este compromiso es asumido porque, como explica la Exposición de Motivos de la citada norma, "su carácter residual y el hecho de ser estas pensiones el principal medio de subsistencia de un importante colectivo de personas mayores justifican su compatibilidad con las pensiones de viudedad...".

[24] Según el Instituto de Demografía, la población española de más de 65 años llegará a 8.660.000 personas en el año 2025. Se trata de una cuestión que interesa no sólo desde el punto de vista doctrinal, sino también desde el punto de vista social como ha sido puesto de manifiesto con los numerosos estudios llevados a cabo por instancias nacionales e internacionales. Una completísima bibliografía sobre la cuestión en J. MALDO NADO MOLINA: Jubilación y pensiones. Un ensayo bibliográfico, CES, Madrid, 1996, págs. 32-46.

[25] Cfr. entre otras, SSTS (2) 9 marzo 2004 (RJ 841 y 873, respectivamente); 6 abril 2004 (RJ 3091); 28 mayo 2004 (RJ 5032).

[26] Así lo manifiesta A. V. SEMPERE NAVARRO: "Estrategia de prolongación de la vida activa: el equilibrio y coherencia de los incentivos desde los Sistemas de Seguridad Social", RMTAS, nº extraordinario, 2006, pág. 173.

[27] Un estudio de este documento en R. M. PéREZ YÁNEZ y A. M. DE LA PUEBLA PINILLA: "El acuerdo de 13 de julio de 2006 sobre medidas en materia de Seguridad Social. Un nuevo paso en el Diálogo Social", RL, nº 20, 2006, págs. 81-114.

[28] Sobre esta medida cfr. C. FERRADANS CARAMéS: "El contrato de relevo y la jubilación parcial en un contexto de fomento de la prolongación de la vida activa de los trabajadores", REDT, nº 130, 2006, págs. 331-366 J. I. GARCíA NINET: "Acerca de lo que pretende el 'Acuerdo sobre medidas en materia de Seguridad Social' en mate- ria de jubilación parcial y contratos de relevo", TS, nº 188-189, 2006, págs. 5-10.

[29] Según los datos de la Seguridad Social, en el año 2004 fueron 15.740 las personas que pasaron a esta condición, y en el 2005, 20.928.

[30] Así lo afirma F. FERRERAS ALONSO: "Un acuerdo por la viabilidad del Sistema público de protección social y a favor del empleo y de la competitividad", en MTAS: Acuerdo sobre medidas en materia de Seguridad Social, MTAS, Madrid, 2006, pág. 29.

[31] Un análisis de esta relación, a nivel general, y no basándose en un país determinado en A. TAQI: "Tercera edad, trabajo e iguales oportunidades", RISS, Vol. 55, nº 1, 2002, págs. 124-138.

[32] La Encuesta de Población Activa (EPA) demuestra que en el último trimestre de 1979 la población total en España con edades comprendidas entre 16 y 19 años era de 2.437.000, frente a 1.760.000 en el mismo trimestre del año 2005. Por el contrario, se ha incrementado notablemente el número de personas mayores de 55 años, que en el mismo periodo de referencia temporal han pasado de 7.375.000 personas aproximadamente a 11. 274.000.

[33] Como es sabido los denominados pilares de esta fórmula institucional, en sus distintas fases, lo han constituido la asistencia sanitaria, la educación y las pensiones (tanto de Seguridad Social como los servicios sociales). Refiriéndose a esta nueva "necesidad", la Secretaria de Estado de Servicios Sociales, Familias y Discapacidad, A. VALCARCE: "El cuarto pilar del Estado de Bienestar", El País, 21-12-2004, subraya la "necesidad de crear un sistema nacional de dependencia para atender a las personas que no pueden valerse por sí mismas". Vid. asimismo la "Presentación" que, del sistema nacional de dependencia, y de la necesidad de una protección de esas características, realiza en RMTAS, nº 60, 2006, págs. 7-10.

[34] Un estudio sobre este fenómeno en AA. VV. (G. RODRíGUEZ CABRERO, coord.): La protección social de la dependencia, MTAS, Madrid, 1999. De forma más reciente, AA.VV. (Mº. T. LóPEZ LóPEZ, dir.): Familia y dependencia. Nuevas necesidades, nuevas propuestas, Ed. Cinca, Madrid, 2005.

[35] G. RODRíGUEZ CABRERO y J. MONTSERRAT CODORNIÚ: Modelos de atención sociosanitaria. Aproximación a los costes de la dependencia, IMSERSO, Madrid, 2002, establecen que el 56% de los dependientes en España tienen edades superiores a los 80 años.

[36] M. T. JOIN LAMBERT: "Les 'nouveaux risques'", Droit Social, nº 9-10, 1995, pág. 780.

[37] D. CASADO MARíN y G. LóPEZ i CASASNOVAS: Vejez, dependencia y cuidados de larga duración (situación actual y perspectivas), Fundación La Caixa, Barcelona, 2001, págs. 26-35, consideran que no debe identificarse dependencia con envejecimiento, si bien admiten la relevancia de éste en la aparición y acentuación de aquélla.

[38] En sentido contrario, J. RIVERA SAGANTA: "El seguro de dependencia. El envejecimiento de la población y su repercusión en el Estado del Bienestar", FSS, nº 5, 2001, pág. 40, para el que la dependencia equivale a "las personas mayores que requieren cuidados de larga duración".

[39] Sobre los distintos significados de dependencia, cfr. J. R. MERCADER UGUINA: "Concepto y concepciones de la dependencia", RL, nº 17-18, 2004, págs. 66 y 67.

[40] Esta Recomendación de 18 de septiembre de 1998 aparece recogida en AA. VV.: Vejez y protección social a la dependencia en Europa, IMSERSO, Madrid, 1999, págs.11-21.

[41] S. GONZÁLEZ ORTEGA: "La protección social de las situaciones de dependencia", RL, nº 17-18, 2004, pág. 13.

[42] IMSERSO: Atención a las personas en situación de dependencia en España, IMSERSO, Madrid, 2004, (en adelante, Libro Blanco sobre la dependencia), Capítulo I, pág. 7, incluye como causas de esta situación "las malformaciones congénitas, los accidentes (laborales, de tráfico, domésticos), las nuevas enfermedades invalidantes, como el sida, y el propio concurso de la edad, bajo determinadas circunstancias físicas y personales".

[43] M. AZNAR LóPEZ: "Notas sobre la protección de la dependencia en la Seguridad Social española. Aspectos retrospectivos y prospectivos", FSS, nº 5, 2001, págs. 64 y 65, distingue la tutela de la dependencia de los hijos o menores a cargo, que será asumida por las prestaciones familiares, de aquella otra para las personas mayores, que se realizará a través de mecanismos específicos de cobertura de la dependencia.

[44] G. RODRíGUEZ CABRERO: El Estado del Bienestar en España: debates, desarrollo y retos, cit., págs. 226 y 227, siguiendo la Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Estado de Salud de 1999 (EDDES 99), elaborada por el INE, IMSERSO y ONCE, clasifica estas actividades en "relativas al cuidado personal, movilidad en el hogar, tareas domésticas y movilidad extradoméstica". En el mismo sentido el Libro Blanco sobre la dependencia, Capítulo I, pág. 22, las clasifica en Actividades básicas de la vida diaria (ABVD) que son las imprescindibles para poder subsistir de forma independiente (actividades de autocuidado: (asearse, vestirse y desnudarse, poder ir solo al servicio, poder quedarse solo durante la noche, comer...) y de funcionamiento básico físico (desplazarse dentro del hogar) y mental (reconocer personas y objetos, orientarse, entender y ejecutar instrucciones y/o tareas sencillas); y en segundo lugar las Actividades instrumentales de la vida diaria (AIVD) que son más complejas y su realización requiere de un mayor nivel de autonomía personal (se incluyen tareas domésticas, de movilidad, de administración del hogar y de la propiedad, como poder utilizar el teléfono, acordarse de tomar la medicación...).

[45] El sistema alemán de dependencia aparece vinculado al seguro de enfermedad. Además clasifica a ésta en tres niveles, atendiendo al tiempo efectivo de ayuda que esas personas necesitan para realizar tareas de ámbito de la higiene corporal, la alimentación y la movilidad; también para realizar tareas domésticas. Un estudio sobre el mismo en V. PéREZ MENAYO: "Prestaciones de dependencia: situación comparada en la Unión Europea", RMTAS, n º 47, 2003, págs. 299-302; J. A. MALDO NADO MOLINA: El seguro de dependencia. Presente y proyecciones de futuro, Tirant lo Blanch, Valencia, 2003, págs. 74-78. También cfr. U. KÖBL: "El seguro de dependencia alemán: principales rasgos y problemas actuales", RL, nº 17-18, 2004, págs. 189-213.

[46] S. GONZÁLEZ ORTEGA: "La protección social de las situaciones de dependencia", cit., pág. 35, propone tres grupos de actividades: los cuidados personales, las tareas domésticas y los asuntos propios de la vida social. En la misma línea, el Libro Blanco sobre la dependencia, cit., Capítulo XII, pág. 5, introduce otras nuevas actividades como "reconocer personas y objetos y orientarse" y "entender y ejecutar órdenes y/o tareas sencillas".

[47] En este sentido el sistema francés establece cuatro grados de protección, y dos adicionales, de menor gravedad. En el Grupo 1, que es el de mayor gravedad, están incluidas "las personas encamadas o en sillas de ruedas que han perdido su autonomía mental, corporal, locomotriz y social...". De esta manera en este nivel serán tenidas en cuenta no sólo las actividades físicas sino cualesquiera otras que demuestren la citada dependencia, gracias a esos calificativos acuñados a la auto- nomía por el legislador francés. Sobre el contenido de la protección, vid. F. KESSLER: "Les normes du Conseil de l'Europe et la législation française sur la dépendance", Revue Française d'Affaires Sociales, octubre 1997, págs. 215 y ss.; F. ELGUIZ: La prestation spécifique dépendance, TSA Editions, París, 1997; J. F. INSERGUET: "La prestation spécifique dépendance: difficultés juridiques et enjeux financiers", Droit Social, nº 1, 1999, págs. 42-52. La citada ayuda francesa después de las últimas reformas del año 2001 que pasa a convertirse en un derecho universal en V. PéREZ MENAYO: "Prestaciones de dependencia: situación comparada en la Unión Europea", cit., págs. 308-310. Vid. asimismo, F. KESSLER: "El cuidado de las personas dependientes en Francia: la reforma permanente sin solución", RL, nº 17-18, 2004, págs. 237-258.

[48] J. P. SUEUR: L'aide personnalisée à l'autonomie. Un droit fondé sur le principe d'egalité, La Documentation Française, Paris, 2000.

[49] Vid. al respecto, F. FERRERAS ALONSO: "La reciente implantación del seguro de dependencia en algunos países europeos y breve referencia a España", TS, nº 137, 2002, págs. 14-27.

[50] La Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Estado de Salud de 1999 (EDDES 99), cit., cifra en 3.528.221 el número total de personas con alguna discapacidad o con limitaciones que han causado o pueden llegar a causar discapacidades, lo que, expresado en términos relativos, viene a representar un 9 por ciento de la población española.

[51] De una forma genérica en cuanto a la protección social, cronológicamente puede señalarse la Comunicación de la Comisión "Una estrategia concertada para modernizar la protección social" [COM (1999) 347 final - no publicado en el Diario Oficial]; también sobre el tema, la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones. "Refuerzo de la dimensión social de la Estrategia de Lisboa: Racionalización del Método Abierto de Coordinación en el ámbito de la protección social" [COM (2003) 261 final - Diario Oficial L 314 de 13.10.2004]. Asimismo, el Reglamento (CE) n° 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social. De forma más específica, y referida a la protección social de los mayores, destacan la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social, "Evolución futura de la protección social desde una perspectiva a largo plazo: Pensiones seguras y viables" [COM (2000) 622 final - no publicada en el Diario Oficial]; o también la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 18 de marzo de 2002, titulada "La respuesta de Europa al envejecimiento a escala mundial - Promover el progreso Económico y Social en un mundo en proceso de envejecimiento. Contribución de la Comisión Europea a la segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento" [COM (2002) 143 final - no publicada en el Diario Oficial]; de forma más reciente, la Comunicación de la Comisión, de 3 de marzo de 2004, titulada "Aumentar el empleo de los trabajadores de más edad y retrasar su salida del mercado de trabajo" [COM (2004) 146 final - no publicada en el Diario Oficial].

[52] Para un análisis de los distintos modelos europeos en materia de Seguridad Social, vid. B. MARIN: "Estrategias de prolongación de la vida activa: panorámica europea. Algunos comentarios y opiniones sobre la ampliación de la vida laboral", RMTAS, nº extraordinario, 2006, págs. 87-111.

[53] Sobre el caso sueco, cfr. F. FERRERAS ALONSO: "El Sistema de pensiones en Suecia (síntesis)", TS, nº 121, 2001, págs. 16-22. J. TURNER: "Cuentas individuales: la lección de Suecia", RISS, Vol. 57, nº 1, 2004, págs. 75-98.

[54] Sobre este modelo de protección, cfr. A. VÁZQUEZ MARISCAL: "Las reformas de los sistemas de pensiones en Europa", RMTAS, nº 54, 2004, págs. 43-45; también, vid. un análisis de la reforma alemana en F. FERRERAS ALONSO: " Adaptar la Seguridad Social a las nuevas situaciones sociales: el ejemplo de Alemania",TS, nº 128- 129, 2001.

[55] Sobre la necesidad de utilización de esas fórmulas privadas para hacer frente a la jubilación en nuestro país se manifiesta J. L TORTUERO PLAZA: Jubilación forzosa versus jubilación flexible (reforma y propuesta de capitalización parcial), Madrid, Civitas, 2002.

[56] CES: Panorama Sociolaboral de la mujer en España, Boletín nº 40, 2º trimestre del 2005, establece que el 28% de los cuidadores tiene entre 50 y 59 años y el 24% entre 40 y 49 años.

[57] G. RODRíGUEZ CABRERO y J. MONTSERRAT CODORNIÚ, op. cit., págs. 123 y ss., materializan la denominada por ellos "capacidad de respuesta familiar" en mujeres con edades superiores a los 40 años, que nunca han trabajado, lo que ha permitido que hayan asumido los cuidados de los dependientes.