Retasación del justiprecio al amparo del artículo 34.2.b) del texto refundido de la Ley del Suelo

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Consulta sobre la petición de retasación, al amparo del artículo 34.2. b) del Texto Refundido de la Ley de Suelo, del justiprecio fijado a fincas expropiadas para la ampliación del aeropuerto de Madrid-Barajas. Diferencias entre la retasación del artícu lo 58 de la LEF y la retasación del artícu lo 34.2. b) del Texto Refundido de la Ley del Suelo 1

Antecedentes

Examinado el proyecto de informe de la Abogacía del Estado en el Ministerio de Fomento sobre «petición de retasación de fincas expropiadas bajo expediente 17-AENA/92, al amparo de lo dispuesto en el artículo 34.2.b) del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo», esta Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado muestra su parecer favorable a las conclusiones que se formulan en dicho proyecto de informe sobre la base de las consideraciones que seguidamente se exponen.

I. La primera cuestión, de carácter sustantivo o material, que se plantea consiste en determinar la procedencia de las solicitudes de retasación formuladas al amparo del artícu
lo 34.2.b) del Texto Refundido de la
Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (TRLS).

En relación con esta primera cuestión, comparte este Centro Directivo el criterio que se sustenta en el proyecto de informe de la Abogacía del

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Estado del Ministerio de Fomento, y ello tanto por razones temporales como por razones sustantivas.

Por lo que se refiere, en primer lugar, a las razones de índole temporal, debe indicarse, ante todo, que la retasación a que se refiere el artículo 34.2.b) del TRLS constituye una figura jurídica nueva, introducida por vez primera en la legislación española por el artícu lo 29.2.b) de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo (LS de 2007), y que no puede identificarse con la retasación a que se refiere el artícu lo 58 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (LEF).

La retasación a que se refiere el artícu lo 58 de la LEF aparece conceptuada por la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de junio de 2006 (Ar. 3098) en los siguientes términos:

Por otra parte, la retasación se configura como una garantía para el expropiado ante la demora en la efectividad o pago del justiprecio, con la finalidad de que el mismo sea adecuado a la realidad patrimonial que se entiende afectada por el transcurso de dicho plazo y que exige una nueva valoración de los bienes y derechos expropiados. Como señala la sentencia de 17 de mayo de 1994, “la retasación –sentencia de 8 de marzo de 1991– es una figura jurídica de marcado corte garantista en beneficio del expropiado, no tratándose de un mecanismo sancionador a la Administración en razón de su inactividad, sino que incorpora una garantía a favor del expropiado, siendo claro que lo tutelado es la lesión del expropiado consistente en no haber recibido el justiprecio señalado en dicho plazo, con independencia de la causa de la demora tanto si ésta es debida a la mera inactividad administrativa como a la equivocación o error al pagar a otra persona…”. En el mismo sentido, la sentencia de 18 de mayo de 2005 señala que “esta Sala viene declarando últimamente, entre otras, en sentencias de dieciocho de abril y treinta y uno de diciembre de dos mil dos –recursos de casación 29/1996 y 8177/1998–, que la figura de la retasación instituida en el artícu lo 58 en relación con el artícu lo 35.3 de la Ley de Expropiación Forzosa, como supuesto de caducidad del justiprecio por haber transcurrido más de dos años desde que fue fijado administrativamente sin haber sido satisfecho, responde a la necesidad de evitar que el paso del tiempo y la erosión inflacionaria alteren la relación patrimonial existente entre los bienes expropiados y la indemnización establecida como compensación por su pérdida”.

Pues bien, frente a la retasación a que alude el artícu lo 58 de la LEF y que se conceptúa en los términos que acaban de indicarse, la retasación a que se refiere el artícu
lo 34.2.b) del TRLS [art. 29.2.b) de la LS de 2007] presenta unas notas definidoras muy distintas –lo que impide identificarla e incluso equipararla a la primera–, como son las siguientes:
1) La retasación del artícu lo 34.2.b) del TRLS no se establece con carácter general para todas las expropiaciones, sino solamente en relación con las expropiaciones que se realicen como sistema de ejecución de una actuación urbanizadora.

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2) El motivo o causa jurídica de la retasación de que se trata no está constituido por la demora en la efectividad o pago del justiprecio expropiatorio (transcurso del plazo de dos años sin que el pago de la cantidad fijada como justo precio se haga efectivo o se consigne, según dispone el art. 58 de la LEF), sino por una alteración del uso o edificabilidad del suelo como consecuencia de una modificación del planeamiento urbanístico. Es por ello por lo que no necesariamente ha de concurrir el requisito de la falta de pago del justiprecio en el plazo establecido por el artícu lo 58 de la LEF, debiendo admitirse la retasación de que ahora se trata aunque el justiprecio expropiatorio haya sido pagado en plazo.
3) A diferencia de la retasación a que se refiere el artícu
lo 58 de la LEF, consistente en una nueva valoración completa del bien expropiado en su día y no en una simple actualización (monetaria) del valor fijado como tal justiprecio, la retasación a que se refiere el artícu lo 34.2.b) del TRLS se traduce en el abono al expropiado o a sus causahabientes de la diferencia entre el nuevo valor, es decir, el valor de los nuevos usos y edificabilidades establecidas en la modificación del planeamiento y el resultado de actualizar el justiprecio inicial.

Las diferencias que median entre la retasación del artícu
lo 58 de la LEF y la retasación a que se refiere el artícu
lo 34.2.b) del TRLS determinan que esta última constituya una figura nueva, distinta de aquélla (con la que no se puede identificar y a la que no puede equiparar), introducida por vez primera, como se ha dicho, por el artícu lo 29.2.b) de la LS de 2007.

Siendo, pues, la retasación del artícu
lo 34.2.b) del TRLS una figura jurídica nueva, la aplicación de la misma, desde la perspectiva temporal, exige tomar en consideración las previsiones sobre entrada en vigor de la norma legal que la introdujo por vez primera en la legislación española (LS de 2007) teniendo en cuenta el presupuesto sobre el que descansa esta nueva figura.

El presupuesto sobre el que descansa la figura de la retasación de que aquí se trata es un presupuesto complejo, integrado por dos factores o elementos: a) una primera expropiación forzosa para ejecutar una actuación de urbanización (sobre esto se volverá más adelante), y b) una posterior o ulterior modificación del planeamiento urbanístico (que no se efectúe en el marco de un nuevo ejercicio pleno de la potestad de ordenación urbanística) que dé lugar a una alteración de los usos o de la edificabilidad del suelo que suponga un incremento de su valor conforme a los criterios aplicados en la expropiación efectuada en su día.

Pues bien, estando integrado el presupuesto de la retasación a que alude el artícu lo 34.2.b) del TRLS por esos dos factores o elementos, lo razonable es pensar, desde la perspectiva temporal que ahora se considera, que la aplicación de dicha retasación sólo puede tener lugar cuando el presupuesto de la misma se haya producido después de la entrada en vigor de la LS de 2007.

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En efecto, puesto que, como se ha razonado, la figura de que se trata es una figura jurídica nueva introducida por la LS de 2007, lo coherente con la teoría general de la eficacia de la norma jurídica en el tiempo es entender que la regla o mandato del artícu lo 29.2.b) de dicho texto legal se aplica respecto de situaciones jurídicas constitutivas del presupuesto determinante de la citada regla que se hayan producido con posterioridad a la entrada en vigor de ese texto legal (lo que tuvo lugar, según su disposición final cuarta, el 1 de julio de 2007) y no respecto de situaciones jurídicas constitutivas del presupuesto determinante de la repetida regla legal producidas con anterioridad a su entrada en vigor, salvo que la nueva norma legal (LS de 2007) dispusiera expresamente lo contrario, es decir, dispusiera su aplicación retroactiva, lo que no acontece.

De admitirse que la figura de la retasación de que aquí se trata se aplica a presupuestos determinantes de la misma producidos con anterioridad a la entrada en vigor de la LS de 2007 se estaría incidiendo sobre situaciones jurídicas ya consolidadas (piénsese, v. gr., en expropiaciones y ulteriores modificaciones del planeamiento urbanístico producidas unas y otras muchos años antes de la entrada en vigor de la LS de 2007), es decir, se estaría dando eficacia retroactiva en la figura de que aquí se trata a dicho texto legal. Pues bien, una determinación tan importante como es la incidencia de la nueva norma sobre situaciones jurídicas ya agotadas o consumadas –eficacia retroactiva de la nueva norma– exigiría una expresa previsión en ésta en tal sentido, siendo así que en la LS de 2007 no se contiene ninguna prescripción sobre aplicación retroactiva de la misma en cuanto a la figura de la retasación de que aquí se trata.

Lo dicho se justifica comparando el caso en el que el presupuesto determinante de la retasación (expropiación y ulterior modificación del planeamiento urbanístico) se haya producido con posterioridad a la entrada en vigor de la LS de 2007 y el caso en que dicho presupuesto se haya producido con anterioridad a la entrada en vigor de dicho texto legal. En el primer caso –el presupuesto determinante de la retasación se produce con posterioridad a la entrada en vigor de la LS de 2007–, una vez establecida la figura de la retasación de que se trata por ese texto legal, es indiferente el tiempo...

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